Информация о рассмотрении Протокола заочного заседания Общественного совета при Министерстве финансов Российской Федерации от 03 - 10 октября 2019 г. № 9

Член Общественного совета при Министерстве финансов Российской Федерации - Юргенс И.Ю.

1.

… Министерство финансов РФ в пояснительной записке к законопроекту об этом (проект ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»), а также на проводимых по данной тематике мероприятиях обосновывало предстоящее снятие ограничений на допуск коммерческого присутствия иностранных страховщиков на отечественном рынке необходимостью выполнения Россией взятых на себя при вступлении в ВТО обязательств по допуску иностранных юридических лиц к оказанию страховых услуг на своей территории, начиная с 2021 года. Именно этим обстоятельством объяснялась разработка Министерством финансов соответствующего законопроекта.

… указание в рассматриваемом проекте госпрограммы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» цели развитии конкуренции как результата принятия вышеназванного законопроекта вызывает серьезные сомнения, поскольку, по мнению российских страховщиков, предлагаемый Министерством финансов порядок допуска иностранных страховщиков на отечественный финансовый рынок через замену лицензирования аккредитацией филиалов иностранных страховщиков заведомо ставит российских страховщиков и их иностранных коллег в неравное положение, создавая для последних существенные преференции. Российские страховщики
обоснованно опасаются, что создание более благоприятных для иностранных страховщиков условий деятельности в России даст им конкурентные преимущества перед отечественными страховщиками и может привести к снижению конкурентоспособности российских страховщиков.

Проект федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий создание правовых основ для деятельности филиалов иностранных страховых организаций на территории Российской Федерации, инициирован в целях обеспечения выполнения обязательств, принятых Российской Федерацией при присоединении к Всемирной торговой организации (Протокол от 16 декабря 2011 года о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 года (ратифицирован Федеральным законом от 21 июля 2012 года № 126-ФЗ) (далее – Протокол).

Минфин России во исполнение пункта 12.2 раздела 12 плана мероприятий («дорожной карты») по реализации Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019-2021 годов, утвержденного Первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации – Министром финансов Российской Федерации А.Г. Силуановым 27 марта 2019 г. № 2693п-П13, является ответственным исполнителем по разработке законопроекта, направленного на допуск филиалов иностранных страховых организаций на страховой рынок Российской Федерации.

В настоящее время указанный проект федерального закона проходит процедуру межведомственного согласования, а также согласования с представителями Банка России, страхового сообщества и объединения страховщиков, по итогам которого будет выработана окончательная концепция проекта федерального закона.

С учетом формы допуска иностранных страховщиков в виде филиала, не обладающего статусом юридического лица, процедура лицензирования фактически реализуется посредством аккредитации. При этом проверка соответствия иностранного страховщика требованиям Протокола по содержанию и перечню документов соответствует процедуре лицензирования.

Также отмечаем, что расширение круга участников страховой деятельности за счет филиалов иностранных страховщиков может способствовать развитию конкурентной среды.

Член Общественного совета при Министерстве финансов Российской Федерации - Лисин В.С.

2.

Анализ обновленного плана выявил удаление, в частности, следующих пунктов. При этом обоснование удаления этих пунктов отсутствует, равно как анализ результатов их достижения:

Контрольное событие 3.3. Обеспечена позиция Минфина России не ниже 5 места по результатам мониторинга официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти (данные опубликованы на официальном сайте Минфина России в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет");

Контрольное событие 3.5. Обеспечена позиция Минфина России не ниже 10 места в интегральном рейтинге информации в формате открытых данных для федеральных органов исполнительной власти на портале открытых данных Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.data.gov.ru);

Контрольное событие 3.6. Проведен ежегодный конкурс "Открытые государственные финансовые данные "BudgetApps";

Контрольное событие 9.3. Осуществлено внедрение подсистемы управления государственным долгом и финансовыми активами в части ведения Государственной долговой книги Российской Федерации;

Контрольное событие 7.11. Обеспечено сопровождение рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона № 327154-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", подготовленного в целях повышения эффективности мер по предупреждению банкротства банков, реализуемых Банком России с использованием средств Фонда консолидации банковского сектора; и ряд других.

Если данные пункты потеряли актуальность по объективным причинам, требуется соответствующее обоснование в пояснительной записке.

Приведенные пункты являются контрольными событиями Плана реализации государственной программы на 2018 и плановый период 2019 и 2020 годов (далее – План 2018-2020).

Информация об итогах реализации Плана 2018-2020 приведена в составе годового отчета о ходе реализации государственной программы за 2018 год, размещенного на официальном сайте Минфина России (minfin.ru/ru/perfomance/budget/govprog/gosfin)

В соответствии с пунктом 29 Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 16 сентября 2016 г. № 582, проект плана реализации государственной программы на очередной финансовый год и на плановый период составляется ежегодно.

В 2019 году постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2019 г. № 370 утвержден План реализации государственной программы на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов (далее – План 2019-2021), в ходе разработки которого уже был проработан вопрос актуальности данных контрольных событий. Проект Плана 2019-2021 был вынесен на рассмотрение очного заседания Общественного совета при Минфине России и одобрен протоколом от 04 декабря 2018 г. № 28.

3.

Сведения об основных планируемых мерах правового регулирования в сфере реализации государственной программы (приложение №  4 к
государственной программе) актуализированы и дополнены правовыми актами, планируемыми к внесению в Правительство Российской Федерации в 2020-2022 годах. Например, добавлены такие правовые акты:

О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации (в части включения отдельных неналоговых платежей в Налоговый кодекс Российской Федерации).

Об установлении требований по защите прав физических лиц, подверженных пристрастию к азартным играм.

Об упорядочении деятельности и повышении контроля за некредитными финансовыми организациями: микрофинансовыми организациями, ломбардами, кредитными кооперативами и многие другие.

Отсутствует обоснование внесения данных актов в документ, их связь с целями и задачами государственной программы. Складывается впечатление механического перенесения плана законопроектной деятельности Правительства в государственную программу без соответствующего анализа.

Согласно Методическим указаниям по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 16 сентября 2016 г. № 582, для дополнения приложения № 3 «Сведения об основных планируемых мерах правового регулирования в сфере реализации государственной программы» новыми нормативно правовыми актами при внесении изменений в госпрограмму обоснования не требуется.

Порядок взаимосвязи нормативных правовых актов приложения № 3 с целями и задачами госпрограммы определяется в соответствии с пунктом 8 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 02 августа 2010 г. № 588, а также пунктами 24 и 66 Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 16 сентября 2016 г. № 582.

В приложении № 3 приводится взаимосвязь каждого нормативного правового акта с основным мероприятием госпрограммы. В свою очередь, каждое основное мероприятие направлено на реализацию конкретных целей и задач госпрограммы. В это связи замечание в части отсутствия связи нормативных правовых актов приложения №3 с целями и задачами государственной программы представляется необоснованным.

Ряд положений пояснительной записки описывает изменения в государственной программе, без приведения обоснования, например:

Изменены значения показателя 3.3 «Снижение разницы между объемом потребления алкогольной продукции на душу населения и объемом легальных розничных продаж алкогольной продукции на душу населения»: с 2,2 до 2,4 литра в 2020 году, с 1,9 до 2,3 литра в 2021 году, с 1,6 до 2,2 литра в 2022 году, с 1,4 до 2,1 литра в 2023 году, с 1,2 до 2,0 литра в 2024 году. При этом исходные значения были согласованы и утверждены в рамках приоритетного проекта «Реформа контрольной и надзорной деятельности».

В соответствии с Методикой расчета целевых показателей (индикаторов) подпрограммы 11 «Государственное регулирование в сфере производства и оборота  этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", утвержденной приказом Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка от 23 октября 2017 г. № 311 (с изменением, утвержденным приказом Росалкогольрегулирования от 14 ноября 2018 г. №368) (далее - Методика), показатель рассчитывается как разность объема потребления алкогольной продукции на душу населения и объема розничных продаж алкогольной продукции на душу населения. Согласно определению показателя, он характеризует оценку объема нелегального оборота алкогольной продукции.

Методикой установлено, что данные по объему потребления алкогольной продукции на душу населения формируются на основании данных Минздрава России. При этом Паспортом приоритетного проекта «Формирование здорового образа жизни», утвержденного президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 26 июля 2017 г. № 8), ответственным за выполнение которого является Минздрав России, снижение потребления алкогольной продукции на душу населения в период с 2017 по 2025 год запланировано не более чем на 4% в год. 

Анализ имеющихся в Росалкогольрегулировании сведений за 2016-2018 гг. показывает, что  объем розничных продаж алкогольной продукции и численность населения также изменяются незначительно. При этом Росалкогольрегулирование при планировании показателя в 2017 г. заложило его более резкое изменение в период с 2017 по 2025 год, а именно снижение не менее чем на 13% в год. При указанных обстоятельствах вероятность достижения установленных значений показателя с заданной точностью очень мала. В связи с чем, было принято решение об изменении значений показателя.

4.

Отсутствует обоснование переноса сроков внесения ряда нормативно­-правовых актов, например:

Перенесен срок наступления контрольного события 3.1. «Внесен в Правительство Российской Федерации проект федерального закона, предусматривающий создание стимулирующих налоговых условий для выделения и переработки этана в нефтегазохимическую продукцию на производственных мощностях, введенных в эксплуатацию не ранее 1 января 2022 г.

Срок наступления контрольного события 5.1. «Внесены в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, направленные на развитие института взаимного страхования в целях повышения заинтересованности граждан и юридических лиц в страховании своих имущественных интересов путем объединения в общества взаимного страхования» исключается в 2019 году в связи с переносом работы над законопроектом на 2020 год.

Срок наступления контрольного события 5.13 «Внесен в Правительство Российской Федерации проект федерального закона, направленный на совершенствование регулирования рынка финансового лизинга, а также обеспечение дополнительной защиты имущественных прав лизингодателей» перенесен на 2020 год.

В части контрольного события 3.1. В соответствии с пунктом 2 протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 13.08.2019 № ДК-П9-139пр, на котором обсуждался вопрос необходимости совместной работы Минфина России и Минэнерго России над параметрами проекта федерального закона, направленного на создание стимулирующих налоговых условий для переработки этана в нефтегазохимическую продукцию, поручено в срок до 02.09.2019 направить согласованный с Минэнерго России законопроект на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти. Письмом Аппарата Правительства Российской Федерации от 12.09.2019 № П9-51252 срок продлен до 25.09.2019.

При этом представленные предложения Минэнерго России было учтены частично, поскольку их реализация приведет к выпадающим доходам бюджетной системы Российской Федерации. О чем было доложено в Аппарат Правительства Российской Федерации письмом от 25.09.2019 № 01-02-02/03-73875.

Доработанный с учетом предложений Минэнерго России законопроект направлен на согласование в заинтересованным федеральные органы исполнительной власти письмами Минфина России от 21.10.2019 № 03-13-08/80655 и от 22.10.2019 № 03-13-03/81088.

Таким образом, внесение в Правительство Российской Федерации будет реализовано после согласования с заинтересованными органами исполнительной власти.

В части контрольного события 5.1. В настоящее время рабочей группой при федеральном государственном бюджетном научном учреждении «Исследовательский центр частного права имени С.С. Алексеева при Президенте Российской Федерации» разрабатывается проект Концепции развития главы 48 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Концепция), который предусматривает изменения, в том числе в статьи, регулирующие взаимное страхование. В этой связи полагаем, что изменения в Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. № 286-ФЗ «О взаимном страховании» должны учитывать положения Концепции и согласовываться с ними.

В части контрольного события 5.13. Минфином России с участием депутатов Государственной Думы, представителей Банка России, Евразийской экономической комиссии и лизинговых компаний в настоящее время проводится работа по подготовке проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части введения регулирования деятельности субъектов лизинговой деятельности» к рассмотрению во втором чтении Государственной Думой.

В ходе указанной работы было отмечено, что целесообразность продолжения работы по проекту федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую и третью Гражданского кодекса Российской Федерации (в части совершенствования гражданско-правового регулирования лизинговой деятельности)» будет оценена по итогам обсуждения
и доработки проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части введения регулирования деятельности субъектов лизинговой деятельности» (соответствующее письмо направлено в Аппарат Правительства Российской Федерации – от 17.06.2019 № 01-02-02/05-44049).

5.

Необоснованным представляется пункт: «Исключается контрольное событие 3.3. «Внесен в Правительство Российской Федерации проект федерального закона в части совершенствования таможенной процедуры свободной таможенной зоны в Российской Федерации».» - поскольку в качестве обоснования Минфин России приводит тот факт, что согласование закона может носить затяжной характер, однако в таком случае событие является невыполненным с соответствующими последствиями для разработчиков, но не является основанием для его исключения.

Длительность согласования проекта федерального закона обусловлена тем, что в процессе согласования поступили дополнительные предложения заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, которые повлекли необходимость расширения его объема с дополнением целым рядом новых норм, которые требуют дополнительного времени на проработку.

В связи с чем, данное событие приняло затяжной характер разработки и, соответственно, спрогнозировать конкретные сроки внесения законопроекта в Правительство Российской Федерации не представляется возможным.

При этом разработка данного законопроекта является инициативой Минфина России, и конкретных сроков разработки, внесения законопроекта в Правительство Российской Федерации и вступления его положений в силу  не установлено.

С учетом изложенного и в целях исключения вероятности неоднократного переноса срока реализации данного контрольного события разработку законопроекта целесообразно вести в установленном порядке вне рамок госпрограммы. В связи с чем, контрольное событие 3.3. предложено исключить.

7.

… в указанных изменениях полностью отсутствуют планы по корректировке нормативной базы в рамках «регуляторной гильотины», затрагивающей, как минимум, ряд видов контроля, осуществляемых ФНС России (ККТ, азартные игры, букмекеры и тотализаторы), а также контроль Росалкогольрегулирования - иными словами, уже в плане на 2019 год должны быть отражены изменения по отмене действующих подзаконных актов, содержащих обязательные требования, проверяемые в рамках контрольно-­надзорной деятельности, и введение нового регулирования согласно разрабатываемым сейчас моделям (по итогам их согласования в ходе рабочих групп, создаваемых при Правкомиссии по админ, реформе).

В части вопросов государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов предлагается:

1)  внести изменения в приложение № 2 государственной программы в части основного мероприятия 3.5, дополнив направление реализации этого мероприятия направлением «реализация новой структуры нормативного правового регулирования государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов в рамках механизма «регуляторной гильотины»;

2) детальный план-график реализации государственной программы дополнить новым мероприятием 3.5.8 «Реализация новой структуры нормативного правового регулирования государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов в рамках механизма «регуляторной гильотины», включив в него контрольные события, предусматривающие в 2020 г. принятие соответствующих приказов Минфина России.

В части вопросов федерального государственного пробирного надзора и государственного контроля при ввозе в Российскую Федерацию из государств, не входящих в Евразийский экономический союз, и вывозе из Российской Федерации в государства, не входящие в Евразийский экономический союз, драгоценных металлов, драгоценных камней и сырьевых товаров, содержащих драгоценные металлы, предлагается включение в приложение № 3 следующих нормативных правовых актов:

«О внесении изменений в Федеральный закон от 26.03.1998 № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»

«О признании утратившими силу нормативных правовых актов и отдельных положений нормативных правовых актов Российской Федерации, об отмене нормативных правовых актов  Министерства финансов Российской Федерации, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного пробирного надзора  и государственного контроля при ввозе в Российскую Федерацию из государств, не входящих в Евразийский экономический союз, и вывозе из Российской Федерации в государства, не входящие в Евразийский экономический союз, драгоценных металлов, драгоценных камней и сырьевых товаров, содержащих драгоценные металлы, а также выполнение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов».

Также предлагается учесть принятие данных нормативных правовых актов в детальном плане-график реализации госпрограммы на 2020-2022 гг.