Антон Силуанов: Бюджетный кодекс своевременно адаптируется к системным изменениям экономики

Юбилей Бюджетного кодекса — хороший повод вспомнить, как формировалась финансовая система страны в ее нынешнем варианте, а также посмотреть в будущее. По вехам истории мы прошлись с министром финансов Российской Федерации Антоном Германовичем Силуановым.

— Антон Германович, до разработки Бюджетного кодекса в России не было кодифицированного акта, регулирующего бюджетные правоотношения. На чем это сказывалось в действительности? Какие сложности возникали?

— Начнем с того, что Закон РСФСР об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР был принят в 1991 году, а Закон об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов — в 1993 году. Но к концу девяностых годов они уже существенно устарели и перестали отвечать потребностям участников бюджетного процесса. Объем этих двух базовых законодательных актов составлял всего каких-то 30 страниц — нормы для бюджетных отношений и бюджетного процесса в РФ в них были прописаны лишь в общих чертах. Многие положения нельзя было использовать как самостоятельные — их нужно было конкретизировать на уровне подзаконных актов.

Какое-то время, начиная с 1995 года, вопрос решался путем временных решений. На каждый финансовый год принимались «разовые» законы. Они и регулировали процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета.

В тот же период действовало несколько законов по частным вопросам бюджетного права. Одним нормативным актом регулировался внутренний долг РФ, другим — деятельность Счетной палаты, третьим — бюджетная классификация. В этих актах хватало недостатков, некоторые из них вообще содержали взаимные противоречия.

На момент разработки Бюджетного кодекса помимо федерального законодательства существовало множество законодательных актов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Они регулировали бюджетное устройство и бюджетный процесс на соответствующих территориях. Все эти локальные акты различались формой, степенью охвата, но у них была общая черта — воспроизведение недостатков федерального законодательства.

В целом, правовое регулирование бюджетного процесса в то время было неравномерным: одни стадии были проработаны лучше, другие — неизмеримо хуже. Например, практически не было норм, которые регламентировали бы исполнение бюджетов, то, как надо контролировать этот процесс, какая должна быть ответственность за нарушение бюджетных обязательств.

Итогом того, что нормативные акты, определяющие принципы взаимоотношений субъектов бюджетной системы РФ, менялись каждый год, была дезориентация органов власти субъектов Федерации при выработке собственной бюджетной стратегии.

— Рассматривалось несколько вариантов построения Бюджетного кодекса Российской Федерации. В итоге остановились на документе, регламентирующем не только общие принципы, но и все основные институты бюджетного законодательства. Почему был сделан именно такой выбор?

— Действительно, когда обсуждалась концепция проекта БК РФ, подходов к его построению было несколько. В первом случае предлагалось для построения Бюджетного кодекса инкорпорировать в единый документ уже действующие федеральные законы, которые регулировали определенные бюджетные правоотношения. Второй вариант предполагал принятие документа, который будет регулировать только общие принципы бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации. Предполагалось, что в дальнейшем будут разработаны федеральные законы, регулирующие отдельные бюджетные правоотношения, в том числе и межбюджетные.

Но мы остановились на третьем варианте, решив создать новый по существу кодифицированный законодательный акт, который подробно регламентирует не только общие принципы, но и все основные институты бюджетного законодательства. В этом документе прописаны правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. В итоге получился весьма объемный нормативный акт: 5 частей, 30 глав и 307 статей. В нем отражены практически все стороны бюджетных правоотношений. Кроме того, большая часть норм этого Бюджетного кодекса — прямого действия. Их не нужно конкретизировать в подзаконных актах. А это несомненный плюс.

Над проектом БК трудилась специально созданная рабочая группа. Субъектами права законодательный инициативы выступили совместно депутаты Госдумы, члены Совета Федерации и Правительство РФ.

— Сегодня — по прошествии 25 лет — можно с уверенностью говорить, что решение было верным? Или другие предлагавшиеся тогда варианты могли бы дать системе большую мобильность?

— Учитывая несовершенство законодательства, действовавшего на момент разработки Бюджетного кодекса, простая его инкорпорация в единый нормативный акт не обеспечила бы существенного прогресса в бюджетном регулировании.

У варианта принятия нового законодательного акта общего характера с постепенной его доработкой были свои плюсы. Это позволило бы экспериментальным путем отработать наиболее эффективные механизмы правового регулирования соответствующих правоотношений, отсрочив их окончательное закрепление в едином нормативном акте. Ведь вносить поправки в кодифицированный нормативный акт затруднительно — его нормы слишком взаимосвязаны, и при изменении одной из них приходится пересматривать другие. В пользу такого решения проблемы свидетельствовал и опыт принятия временных законов о порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета.

— 31 июля 1998 года Борис Ельцин подписал Бюджетный кодекс Российской Федерации. Он вступил в силу с начала 2000 года. Что происходило полтора года?

— Бюджетный кодекс разрабатывался и принимался для того, чтобы упорядочить бюджетные процедуры и бюджетный процесс в Российской Федерации. Проект кодекса был на рассмотрении в Государственной думе около года. Однако были выявлены отдельные недостатки принятого БК, которые не позволяли ввести его в действие с 1 января 1999 года, как планировалось. Это было предметом дискуссии в Государственной думе. В итоге был принят объемный закон о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс, он вступил в силу 1 января 2000 года.

— В Бюджетный кодекс Российской Федерации ежегодно вносится большое количество правок. Многие отмечают этот факт как негативный — работникам финансовой сферы сложно адаптироваться к частым изменениям. Почему необходимо столько правок?

— В положения БК РФ вносятся технические корректировки, которые обусловлены гармонизацией кодекса и приведением его в соответствие с изменениями, вносимыми в другие отрасли права. Но главные изменения кодекс претерпел в ходе реализации Правительством РФ комплексных бюджетных реформ.

В 2003 году для того, чтобы обеспечить стабильность и устойчивость государственных финансов в условиях высокой зависимости бюджета от доходов от экспорта нефти и газа, в Бюджетный кодекс ввели главы, определяющие особый режим формирования и использования нефтегазовых доходов федерального бюджета.

В 2004 была проведена масштабная реформа бюджетного федерализма и создание органов Федерального казначейства. В результате были внесены поправки в Бюджетный кодекс, которые создали законодательную базу, по-новому регулирующую межбюджетные отношения в России в области разграничения бюджетных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Установлены нормативы распределения доходов между бюджетами, которые позволяют обеспечить стабильные доходные источники для всех бюджетов. По-новому урегулированы межбюджетные отношения по расходам на основе установленных в Бюджетном кодексе расходных и бюджетных обязательств и их разграничения между различными бюджетами. Также обновлены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов.

В результате проведения данной реформы с 1 января 2005 года Федеральное казначейство было выделено из состава Министерства финансов РФ и преобразовано в федеральную службу с подчинением Минфину. Правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета перешли от Министерства финансов к Казначейству, как и функция составления отчета об исполнении федерального бюджета и об исполнении консолидированного бюджета РФ.

Реформы бюджетного процесса и совершенствования правового положения государственных и муниципальных учреждений 2007 и 2010 годов также обусловили необходимость внесения многочисленных изменений в Кодекс. В Бюджетный кодекс были внесены изменения, определившие правовое положение казенных учреждений как субъектов бюджетных правоотношений, а также исключения, касающиеся бюджетных учреждений. В частности, было определено, что бюджетное учреждение не является участником бюджетного процесса — получателем бюджетных средств. Кроме того, в ходе изменений ввели понятие бюджетной сметы и определили порядок утверждения бюджетных смет казенных учреждений.

Переход к формированию бюджета на основе программно-целевых инструментов и совершенствование государственного и муниципального финансового контроля были реализованы в 2013 году. В 2015 году в Бюджетный кодекс внесли изменения, предусматривающие нормы списания в бюджетном учете безнадежной задолженности по неналоговым платежам в бюджет.

Бюджетные правила адаптировали под возникающие макроэкономические и геополитические шоки. В 2017 году заработала новая конструкция бюджетных правил — она предусматривала определение расходов федерального бюджета исходя из объема базовых нефтегазовых доходов и размера первичного дефицита. Конструкцию модифицировали в 2023 году, адаптировав под новые внешние условия, связанные с колебанием рентных доходов, вызванных изменением как цены, так и объемов.

Заметная двухэтапная реформа с введением системы казначейских платежей и реализацией казначейского сопровождения проведена в 2019 и 2021 годах. В кодексе закреплены новые положения о системе казначейских платежей, казначейских платежах, едином казначейском счете и казначейском обслуживании, предусмотрены положения об осуществлении Федеральным казначейством полномочий по управлению ликвидностью единого казначейского счета, осуществлению операций в системе казначейских платежей, определены основы организации и функционирования системы казначейских платежей.

Положения дополнившей кодекс статьи «Бюджетный мониторинг в системе казначейских платежей» направлены на то, чтобы не допускать финансовые нарушения со стороны участников казначейского сопровождения. В рамках осуществления бюджетного мониторинга формируются требования по идентификации участников казначейского сопровождения при открытии ими лицевых счетов. При этом выявляются риски при совершении ими операций с этих счетов. Также предусмотрены соответствующие меры реагирования в отношении участников казначейского сопровождения.

С 2017 года Минфин России проводил работу по созданию и развитию комплексной системы учета, анализа и оценки эффективности налоговых льгот на основе концепции налоговых расходов.

В 2018 году в Бюджетный кодекс были внесены изменения, закрепляющие понятие налоговых расходов и предусматривающие формирование их перечня на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации. Это позволило создать систему учета и контроля налоговых расходов, проводить их оценку. Ее результаты на федеральном уровне ежегодно предоставляются в Государственную думу одновременно с проектом закона о федеральном бюджете.

С 2020 года установлен новый принцип зачисления доходов от административных штрафов, который позволяет однозначно определить, в какой бюджет должны поступать средства.

С 2021 года проводится поэтапная модернизация системы управления бюджетными доходами, в рамках которой система администрирования, прогнозирования и анализа донастраивается с учетом развития цифровых технологий.

Важные изменения в Бюджетном кодексе связаны с совершенствованием межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, в том числе в рамках выполнения соответствующих указов президента и поручений правительства. В части основного вида выравнивающего трансферта — дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности — введены ограничения на снижение по сравнению с уже утвержденными объемами. Кроме того, введены положения о заключении с субъектами РФ — получателями дотаций соглашений, которые предусматривают обязательства регионов по социально-экономическому развитию и оздоровлению финансов. С 2022 года законодательно закреплено положение о ежегодной индексации дотации на выравнивание на прогнозный уровень инфляции.

В методику распределения дотаций на выравнивание введены положения об учете расходной составляющей исполнения региональных бюджетов в виде отношения фактических расходов к средним по РФ, скорректированы подходы к определению налогового потенциала и индекса бюджетных расходов. Внесены изменения, направленные на сокращение отклонений регионов по уровню бюджетной обеспеченности между наиболее и наименее обеспеченными регионами.

Кроме того, была проведена масштабная работа по управлению долговой политикой регионов. Так, с 2005 года бюджетные кредиты предоставлялись на срок до одного года, в 2008 году этот период был продлен до трех лет, в 2015 году — до пяти. При этом расширялись и направления предоставления бюджетных кредитов, начиная от погашения дефицита бюджета субъекта РФ до финансирования инфраструктурных проектов, и кредитов на замещение рыночных обязательств. В 2013 году в Бюджетном кодексе РФ появился новый вид поддержки — бюджетные кредиты на пополнение остатков средств, их предоставляет Федеральное казначейство.

Другой пример изменений кодекса иллюстрирует его гармонизацию с положениями Гражданского кодекса РФ, в котором установлено право регресса Российской Федерации в случае возмещения вреда, причиненного в результате незаконных действий государственных органов либо должностных лиц этих органов. Долгое время реализация указанного права была затруднительной из-за отсутствия правового регулирования и механизма взаимодействия государственных органов. Этот механизм был разработан Минфином России.

В 2018 году Бюджетный кодекс дополнили положениями, согласно которым от имени Российской Федерации в качестве представителя истца по искам о взыскании денежных средств в порядке регресса выступает соответствующий главный распорядитель средств федерального бюджета. Минфин, в свою очередь, в целях реализации Российской Федерацией права регресса уведомляет соответствующего главного распорядителя средств федерального бюджета об исполнении за счет казны Российской Федерации судебного акта о возмещении вреда.

Внедренный порядок взаимодействия обеспечил вовлеченность в процесс реализации права регресса Российской Федерации главных распорядителей средств федерального бюджета, эффективное межведомственное взаимодействие и привел к тому, что после внесения в БК РФ соответствующих поправок механизм реализации Российской Федерацией права регресса полноценно заработал.

— Сегодня в стране принципиально иная ситуация, чем это было в 1998 году. Перед государством стоят совершенно другие задачи. Какие доработки Бюджетного кодекса Российской Федерации в этой связи вы можете отметить: что в первую очередь призвано способствовать структурной трансформации экономики и обеспечению стабильности бюджета? Какие вопросы сейчас находятся в процессе разработки?

— Безусловно, Бюджетный кодекс своевременно адаптируется к тем системным изменениям и процессам, которые происходят в экономике. Наша цель — обеспечить большую гибкость кодекса, которая позволила бы реагировать на внутренние и внешние риски, используя имеющийся инструментарий, не прибегая к поправкам в каждом отдельном случае. Мы стремимся достичь большей стабильности БК, однако многие новые инструменты, которые внедряются сейчас, в первую очередь в рамках цифровой трансформации, должны найти отражение в Бюджетном кодексе. Важно не допустить асимметрии законодательства и максимально эффективно встраивать новые технологии в бюджетный процесс.

Так, например, в обозримом будущем в БК будет инкорпорирована такая новая форма российской национальной валюты, как цифровой рубль. Это позволит вывести на новый уровень и разнообразить формы расчетов как при взимании и зачислении бюджетных платежей, так и при оплате обязательств государства.

— В СМИ появлялась информация о подготовке нового Бюджетного кодекса Российской Федерации. Насколько это действительно необходимо? Эта тема сейчас актуальна?

— Работа над новой редакцией продолжается, ее проект внесен Минфином в правительство. Одновременно при Комитете Госдумы по бюджету и налогам образована рабочая группа, в которую привлекли представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и экспертного сообщества. Основная задача группы — предварительное рассмотрение и доработка подготовленной Минфином новой редакции кодекса для его внесения правительством в Государственную думу в 2024 году.

Проект находится в высокой степени готовности и постоянно дорабатывается с учетом принимаемых изменений в действующий кодекс и современных тенденций развития российского законодательства.

— Если представить, что мы оказались в 2023 году с бюджетным законодательством 1998 года, что бы произошло? Все ли процессы были бы управляемы? Можно ли в этой связи утверждать, что Бюджетный кодекс Российской Федерации — документ, который влияет на жизнь каждого россиянина?

— Нельзя сравнивать бюджетный процесс образца 1998 года с тем, как он выглядит сейчас. Возврат к первоначальной редакции БК сделал бы невозможным применение целого ряда современных бюджетных процедур, внедренных в результате масштабных преобразований.

Это и бюджетное правило, и принципиально иные подходы к выстраиванию межбюджетных отношений, модернизированные формы государственной поддержки юридических лиц, планирование бюджета на основе программно-целевого принципа, трехлетний бюджет в формате «скользящей трехлетки», оптимизированная бюджетная классификация, принципиально иные механизмы государственного финансового контроля.

Бюджетный кодекс позволяет обеспечивать финансовыми ресурсами выполнение государственных задач и функций. Значит, выгодоприобретатели кодекса в конечном итоге — не только участники бюджетного процесса, но и каждый гражданин.