Директор Департамента Елена Лебединская о модернизации системы управления доходами в журнале «Финансы»

В периоды экономических шоков и высокого уровня непредсказуемости внешних и внутренних условий особое значение для бюджетной устойчивости приобретает качественное управление доходами бюджета.

За последнее десятилетие в Российской Федерации была создана система администрирования, анализа, прогнозирования и исполнения бюджетов бюджетной системы в части доходов, которая позволила повысить качество каждого этапа бюджетного процесса.

С 2015 г. нормативно закреплены единые принципы прогнозирования доходов всех бюджетов бюджетной системы, в том числе принято постановление Правительства Российской Федерации от 23.06.2016 № 574 «Об общих требованиях к методике прогнозирования поступлении? доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации» (далее – Постановление № 574), установившее единые требования к методикам прогнозирования поступлений доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В совокупности с утвержденными правилами формирования обоснований прогнозов доходов (приказ Минфина России от 29.07.2016 № 128-ФЗ) это позволило существенно повысить точность прогнозирования как налоговых, так и неналоговых доходов бюджетов. Аналогичная система закреплена с 2021 г. и для кассового планирования доходов федерального бюджета в течение финансового года (приказ Минфина России от 17.11.2020 № 269н). С 2016 г. формируются перечень источников доходов Российской Федерации и реестры источников доходов каждого бюджета бюджетнои? системы Российской Федерации, что позволило систематизировать всю информацию по каждому источнику дохода – от правовых оснований его возникновения, особенностей исчисления и уплаты до прогнозных и фактических значений.

Не менее важную роль играет также проводимая с 2014 г. работа по анализу, инвентаризации и систематизации информации по налоговым и таможенным льготам и преференциям, установленным действующим законодательством Российской Федерации. С 2017 г. поэтапно осуществляется создание комплексной системы учета, анализа и оценки эффективности налоговых льгот и иных преференций на основе концепции «налоговых расходов», централизованно систематизируется информация об объемах недополученных доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации вследствие таких льгот. Внедрение концепции «налоговых расходов» позволило, с одной стороны, оценить реальныи? масштаб поддержки различных секторов экономики не только за счет прямых расходов, но и за счет косвенных инструментов – предоставления налоговых и таможенных льгот, а с другой – повысить точность прогнозирования тех видов доходов бюджетов бюджетной системы, по которым такие льготы предоставляются. Однако новые вызовы, современные технологии и необходимость максимально быстрого принятия решений требуют модернизации созданной системы, ее перевода в единый цифровой процесс, ускорения реакции на происходящие изменения и возникающие запросы. Современная система управления доходами должна отвечать нескольким ключевым критериям: прозрачность на всех этапах формирования и исполнения бюджета по доходам; однократный ввод информации; простота и удобство использования системы в аналитических целях; прослеживаемость всех стадий формирования каждого источника дохода – от его возникновения и установления полномочий по администрированию до прогноза и исполнения, сбора статистики, в том числе по предоставленным льготам, формирования отчетности.

Первый шаг к новой электронной системе управления доходами – оптимизация и дебюрократизация процесса закрепления полномочий по администрированию и работы главных администраторов доходов.

Согласно принятому 1 июля 2021 г. Федеральному закону № 251-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (далее – поправки в Бюджетный кодекс) уже начиная с формирования проектов бюджетов на 2022 г. и плановый период 2023 и 2024 гг. вступает в силу новый механизм закрепления полномочий по администрированию и утверждения перечней главных администраторов доходов бюджетов.

До настоящего времени перечни главных администраторов доходов бюджета утверждались ежегодно законами (решениями) о соответствующем бюджете (п. 2 ст. 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Такая практика создавала неопределенность в процессе составления проекта бюджета и, в частности, прогноза доходов.

Поправки в Бюджетный кодекс устанавливают закрепление полномочий главных администраторов доходов бюджета на постоянной основе исходя из функций, возложенных на соответствующие органы власти. Правительство Российской Федерации наделяется полномочиями по утверждению Перечней главных администраторов доходов федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации. Внесение изменений в Перечни будет осуществляться в случаях изменения состава или функций главных администраторов доходов соответствующего бюджета. Такие изменения обычно носят «локальный» характер и не требуют ежегодного «переутверждения» всего перечня, как это происходит сейчас.

Кроме того, Правительство Российской Федерации утвердит Общие требования к формированию Перечней главных администраторов доходов региональных и местных бюджетов, которые начиная с бюджетного цикла на 2022 г. будут утверждаться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией соответственно.

Порядок и сроки внесения изменений в Перечни главных администраторов доходов региональных и местных бюджетов, согласно Общим требованиям, будут устанавливаться регионом. Таким образом, региональным властям предоставляется право определить оптимальный механизм внесения изменений в свои Перечни главных администраторов доходов с учетом особенностей и потребностей региональной бюджетной политики.

Согласно утвержденному плану-графику подготовки нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации поправок в Бюджетный кодекс, срок внесения в Правительство Российской Федерации соответствующих актов (в том числе проекта Перечня главных администраторов федерального бюджета и проекта Общих требований для формирования Перечней главных администраторов доходов региональных и местных бюджетов) установлен 1 сентября 2021 г. В настоящее время проекты актов прошли общественное обсуждение, завершается их согласование со всеми заинтересованными федеральными и региональными органами власти.

Внедрение нового подхода к закреплению полномочий по администрированию – первый шаг к модернизации системы управления доходами.

На следующем этапе необходимо упростить процесс «реализации» полномочий главных администраторов доходов. В настоящее время, согласно положениям ст. 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в ред. от 01.07.2021), полномочия главных администраторов доходов бюджета осуществляются в соответствии с порядками, установленными Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации, местными администрациями (в зависимости от принадлежности того или иного органа государственной (муниципальной) власти к соответствующему публично-правовому образованию).

Так, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 № 995 «О порядке осуществления федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (в ред. от 24.11.2020) (далее – Постановление № 995) главные администраторы доходов бюджета, являющиеся федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, а также государственными корпорациями, публично-правовыми компаниями или Центральным банком Российской Федерации, принимают правовые акты, определяющие соответствующих администраторов доходов бюджета и фиксирующие «закрепленные» за ними коды бюджетной классификации по доходам (далее – КБК), а также источники доходов, относящиеся к этим КБК1, с указанием нормативных правовых актов Российской Федерации, являющихся основанием для их администрирования.

В силу изменений бюджетной классификации, уточнения функций и полномочий органов, возникновения новых источников доходов в утвержденные правовые акты практически непрерывно в течение года вносятся изменения, что в свою очередь требует длительных процедур согласования и ведет к инертности всей системы.

Изменение правовых актов по администрированию требует последующего согласования и внесения изменений в методику прогнозирования поступлений доходов, фиксации внесенных изменений в информационных системах, внесения обновленной информации в Перечень источников доходов Российской Федерации.

Основные задачи новой системы управления доходами – оптимизация процессов и процедур в рамках реализации полномочий главных администраторов доходов, уход от утверждения «бумажных документов», требующих постоянного изменения из-за небольших, часто технических, уточнений классификации или иных реквизитов, и переход к цифровой реестровой модели управления доходами.

Такая модель должна представлять собой единую систему, информация в которой последовательно формируется на каждом этапе бюджетного процесса. Сначала - утверждение перечня главных администраторов доходов, затем – детализация нормативной информации по закрепленным за главным администратором КБК в разрезе каждого источника дохода, определение метода прогнозирования поступлений и формы обоснования прогноза доходов по соответствующему КБК, составление прогноза (на текущий финансовый год, очередной финансовый год и плановый период), а также кассового плана на текущий год и в завершение – составление отчетности об исполнении закона (решения) о бюджете, анализ факторов отклонения поступлений от прогнозов. Единая цепочка, по которой можно проследить весь «жизненный путь» каждого вида доходов в рамках бюджетного процесса, помимо оптимизации работы главного администратора доходов, будет также способствовать повышению качества аналитики по доходам, позволит ретроспективно оценить, какие факторы привели к отклонению фактических поступлений от прогноза, скорректировать при необходимости методику прогнозирования поступлений доходов. При этом не нужно будет согласовывать и утверждать «на бумаге» целый комплекс громоздких актов, все необходимые согласования должны осуществляться всеми участниками «одним нажатием кнопки» с помощью электронной подписи в информационной системе в отношении соответствующей реестровой записи. Таким образом, корректировка информации по одному виду дохода не будет затрагивать другие виды поступлений. Такой подход позволит оперативно, с минимальными трудовыми и временными затратами учитывать изменения, касающиеся доходов бюджета любого уровня, обеспечивать быстрое реагирование системы формирования доходов бюджета на меняющиеся внешние условия.

Что необходимо для перехода к единой цифровой реестровой модели управления доходами?

Конечно, прежде всего требуются значительные изменения в системе нормативного регулирования работы главных администраторов доходов, процесса формирования и исполнения бюджетов бюджетной системы по доходам. В настоящее время Минфином России разрабатываются соответствующие проекты изменений в нормативные правовые акты различного уровня.

Ключевую роль в реализации поставленной задачи, безусловно, играет проработка планируемых изменений с финансовыми органами субъектов Российской Федерации. Рядом регионов на данный момент выстроены различные собственные системы управления доходами. Минфин России внимательно анализирует соответствующий накопленный опыт. Считаем необходимым обеспечить максимально удобное, гибкое и простое взаимодействие между различными бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, в том числе «стыковку» с Перечнем источников доходов Российской Федерации.

Минфином России начата подготовительная работа в части совершенствования существующих элементов системы управления доходами, с учетом принципов, на которых в дальнейшем будет основана новая система. В частности, в настоящее время осуществляется доработка Перечня источников доходов Российской Федерации с целью упрощения и максимальной автоматизации процесса формирования и ведения информации в нем.

Так, например, осуществляется реализация технической возможности дублирования информации об источниках доходов, администрируемых одним и тем же главным администратором доходов. Таким образом главный администратор доходов сможет заполнить аналогичную информацию единожды, затем выбрать требуемую информацию и продублировать ее на другие источники доходов.

Предусматривается также автоматическая актуализация информации как в части иерархического дублирования информации из групп в источники доходов, так и в части автоматического обновления информации (и в группах, и в источниках) на основе справочника действующей бюджетной классификации и справочника нормативных правовых актов, а также автоматическая смена статусов нормативных правовых актов при наступлении даты вступления в силу различных положений (изменений). Реализация данных доработок в информационной системе позволит существенно упростить работу как главных администраторов доходов, так и финансовых органов всех уровней бюджетной системы, в том числе при проверке информации в Перечне источников доходов Российской Федерации, без которой невозможно его полноценное использование в бюджетном процессе. Кроме того, Минфином России подготовлен проект изменений в Постановление № 995 и Постановление № 574, регламентирующий порядок и роли участников составления, рассмотрения и утверждения методики прогнозирования поступлений доходов для всех случаев, включая те, когда полномочия главного администратора региональных доходов осуществляются территориальными органами (подразделениями) федерального органа государственной власти или находящимися в его ведении казенными учреждениями. Также проектом предусмотрено уточнение подходов к прогнозированию отдельных видов доходов и утверждение единой формы методики прогнозирования поступлений доходов, которая и ляжет в основу планирующегося перехода к цифровизации процесса составления, согласования и утверждения методик прогнозирования доходов всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Поэтапный переход к новой системе администрирования и формирования доходов бюджетов планируется в 2022 г. Это большая и важная задача, требующая согласованных действий как от федеральных, так и от региональных органов власти. Однако ее решение – залог выхода на новый уровень качества управления доходами каждого бюджета в стране, а доходы – основа бюджета, основной ресурс для достижения самых амбициозных целей.

Источник: журнал «Финансы», №8, 2021 год.