Протокол от 14.04.2017 г. № 9 открытого заседания Общественного совета при Минфине России «О проекте итогового доклада к расширенному заседанию коллегии Минфина России «Об основных результатах деятельности Минфина России в 2016 году и задачах органов финансовой системы РФ на 2017 год" и о проекте публичной декларации целей и задач Минфина России на 2017 год»

МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ П Р О Т О К О Л открытого заседания Общественного совета при Министерстве финансов Российской Федерации
14 апреля 2017   г. Москва	№ 09
Председательствующий: Кадочников П.А. Ответственный секретарь: Колычев В.В.
Участвовали:
Члены Общественного совета:	Афанасьев А.К., Вьюгин О.В, Гурвич Е.Т., Добринов Н.И., Зверев С.А., Златкис Б.И., Кадочников П.А., Калинин А.С., Климанов В.В., Косарев И.Б., Курляндская Г.В., Мальцев М.С., Мурычев А.В., Синельников-Мурылёв С.Г., Хоружий Л.И., Эскиндаров М.А., Юргенс И.Ю., Ясин Е.Г.
Ответственные работники Министерства финансов Российской Федерации:	Силуанов А.Г. Нестеренко Т.Г., Горнин Л.В., Зубарев Ю.И., Колычев В.В. Афанасьев А.А., Барсуков С.В., Белякова З.Г., Ерошкина Л.А., Черный А.Г., Ячевская С.В. Вороновская О.Г., Капленкова Т.В., Федорова Р.Р. Бутрин Г.С., Гаскаров А.Р., Лавров А.С., Рящин И.П.
Приглашенные:
Макаров Андрей Михайлович	Председатель Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Прохоров Максим Владимирович	Председатель Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Заместитель директора Департамента Правительства Российской Федерации по формированию системы «Открытое Правительство»
Пресс-служба Открытого правительства, СМИ.

ПОВЕСТКА ДНЯ:

1. О проекте итогового доклада к расширенному заседанию коллегии Минфина России «Об основных результатах деятельности Министерства финансов Российской Федерации в 2016 году и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2017 год» и проекте публичной декларации целей и задач Минфина России на 2017 год.

Доклад Колычева В.В.

Дискуссия.

Об оценке результатов работы Минфина России и эффективности взаимодействия Министерства с Общественным советом в 2016 году и обсуждении планов на 2017 год.

Доклад Кадочникова П.А.

Дискуссия.

3. Разное.

О результатах рассмотрения вопросов, внесенных в повестку заочных заседаний Общественного совета (с 8 февраля по 14 апреля 2017 года).

Выступление Кадочникова П.А.

1. СЛУШАЛИ:

Макарова А.М. - о вручении парламентских наград: Министру финансов Российской Федерации Силуанову А.Г.; Первому заместителю Министра финансов Российской Федерации Нестеренко Т.Г.; заместителям Министра финансов Российской Федерации: Горнину Л.В. и Трунину И.В.; директору Департамента управления делами и контроля Афанасьеву А.А.; директору Департамента организации составления и исполнения федерального бюджета Беляковой З.Г.; директору Департамента налоговой и таможенной политики Сазанову А.В.; заместителю директора Департамента управления делами и контроля Капленковой Т.В.; заместителю директора Департамента организации составления и исполнения федерального бюджета Алексеевой С.П.

Силуанова А.Г. – о приглашении всех членов Общественного совета при Министерстве на расширенное заседание коллегии Минфина России и об основных целях и задачах расширенного заседания коллегии Минфина России.

Колычева В.В. – о проекте итогового доклада к расширенному заседанию коллегии Минфина России «Об основных результатах деятельности Министерства финансов Российской Федерации в 2016 году и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2017 год»;

- о проекте публичной декларации целей и задач Минфина России на 2017 год.

ВЫСТУПИЛИ:

Афанасьев А.К., Кадочников П.А., Калинин А.С., Климанов В.В., Косарев И.Б., Курляндская Г.В., Мальцев М.С., Силуанов А.Г., Прохоров М.В., Юргенс И.Ю.

РЕШИЛИ:

Одобрить:

- проект итогового доклада к расширенному заседанию коллегии Минфина России «Об основных результатах деятельности Министерства финансов Российской Федерации в 2016 году и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2017 год»;

- проект публичной декларации целей и задач Минфина России на 2017 год.

2. СЛУШАЛИ:

Кадочникова П.А. – об оценке результатов работы Минфина России и эффективности взаимодействия Министерства с Общественным советом в 2016 году и планах на 2017 год.

РЕШИЛИ:

Принять к сведению доклад об оценке результатов работы Минфина России и эффективности взаимодействия Министерства с Общественным советом в 2016 году и планах на 2017 год.

3. СЛУШАЛИ:

Кадочникова П.А. - о результатах рассмотрения вопросов, внесенных в повестку заочных заседаний Общественного совета (с 8 февраля по 14 апреля 2017 года).

РЕШИЛИ:

Принять к сведению доклад о результатах рассмотрения вопросов, внесенных в повестку заочных заседаний Общественного совета.

Председатель Общественного совета	П.А. Кадочников
Ответственный секретарь Общественного совета	В.В. Колычев

Предложения Финансового университета в проект итогового доклада к расширенному заседанию коллегии Минфина России «Об основных результатах деятельности Министерства финансов Российской Федерации в 2016 году и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2017 год» и в проект публичной декларации целей и задач Минфина России на 2017 год

 

Предложения в проект доклада:

1. п.1.2 Ключевые тенденции и сценарии экономики, прогнозные бюджетные параметры и ограничения в текущем году и на среднесрочный период, основные макроэкономические риски и факторы неопределенности необходимо дополнить рассмотрением следующих вопросов:

А) Формирование системы управления экономическим ростом в Российской Федерации

- разработка комплекса мер по минимизации доли неформального сектора экономики Российской Федерации;

- совершенствование механизма по минимизации рисков влияния снижения темпов мирового экономического роста на экономический рост в Российской Федерации.

Б) Формирование комплекса мер, предпринимаемых государственными органами по активному продвижению российской экспортной продукции и защите интересов отечественных организаций за рубежом

- формирование системы мониторинга экспортного потенциала Российской Федерации с целью определение отраслевых приоритетов содействия экспорту;

- совершенствование механизма предоставления государственной поддержки компаниям-экспортерам;

- использование финансово-кредитного стимулирования экспорта в качестве инструмента стимулирования экономического роста.

В) Повышение качества бюджетного прогнозирования в условиях рыночной неопределенности

- оптимизация процесса бюджетного прогнозирования путем внедрения инновационных инструментов прогнозирования налоговых поступлений в федеральный бюджет;

- внедрение зарубежного опыта разработки экономико-математических моделей интегрированного равновесия;

- формирование механизма мониторинга чувствительности бюджетных прогнозов к изменению макроэкономических условий с учетом среднесрочных и краткосрочных рисков;

- формирование сбалансированной структуры доходов федерального бюджета как инструмента достижения паритета экономических и бюджетных интересов.

1. п.2.1. Управление доходами и их прогнозирование. Налоговая и таможенная политика

Раздел «Изменения законодательства о налогах и сборах» дополнить в части следующих задач:

А) В последнее время бизнес постоянно высказывает недовольство в отношении нестабильности налогового законодательства, частых изменений отдельных норм налогового законодательства.  Бизнес относит нестабильность налогового законодательства к числу важнейших проблем действующей налоговой системы. По данным «Статистического исследования законодательства РФ», проведенного компанией «Гарант» и Центром стратегических разработок период стабильности Налогового Кодекса составляет 14 дней. Задача - предпринять реальные шаги по повышению стабильности налогового законодательства, налоговой системы, налоговой политики.

Б) К числу основных изменений в налоговом законодательстве в 2017 г. предполагается расширить перечень подакцизных товаров парфюмерно-косметической продукцией и продукцией бытовой химии. Цель такого нововведения – противодействие употреблению населением спиртосодержащих жидкостей в пищевых целях.

Следует поставить под сомнение эффективность предлагаемой меры для достижения поставленной цели по следующим основаниям:

- продукция бытовой химии изготавливается на основе денатурированного спирта. Денатурирующие добавки содержат Битрекс, обладающий рвотным эффектом, и его применение в пищевых целях невозможно в принципе. При этом установление акцизов на продукцию бытовой химии приведет к её удорожанию;

- стоимость парфюмерно-косметической продукции в аэрозольной или завальцованной упаковке существенно превышает стоимость эквивалентного количества легального алкоголя, в связи с чем установление акцизов на указанную продукцию с целью заботы о здоровье населения лишено смысла. По оценкам экспертов, стоимость популярных одеколонов фабрики «Новая Заря» за счет введения акциза возрастет в полтора раза.

С учетом данных факторов, использование налоговых методов для косвенного воздействия государства на потребление отдельных видов товаров не даст ожидаемого эффекта, однако приведет к удорожанию этих видов продукции и будет способствовать инфляционным процессам.

В) В числе основных изменений налогового законодательства в 2017 г. также рассматривается предоставление налогоплательщикам, осуществляющим экспортные операции, возможность не применять ставку НДС в размере 0%. При этом для отказа от нулевой ставки экспортеры должны подать заявление в ФНС России до начала налогового периода, с которого они планируется.  Предполагается, что данная мера должна упростить применение вычетов по НДС. Однако при торговле с иностранными контрагентами отказ от нулевой ставки удорожает товары и снижает конкурентоспособность российских компаний.

Кроме того, применение ставки НДС 0% по экспортным операциям соответствует международному правилу налогообложения, состоящему в том, что обложение НДС по экспортно-импортным операциям осуществляется по принципу страны назначения. Данное правило позволяет избегать двойного международного налогообложения.

Г) Проблеме эффективности налоговых льгот и преференций, предусмотренных российским налоговым законодательством, уделяется внимание на протяжении многих лет, в т.ч. выработка единой методики эффективности налоговых льгот, которая может использоваться не только на федеральном, но и региональном уровне. И здесь возникает ряд сложностей, связанных, в частности, с отсутствием должной информационной базы для определения эффективности налоговых льгот и преференций: 

- формы налоговой отчетности не содержат данных по категориям налогоплательщиков - льготников и видам их экономической деятельности, что затрудняет проведение инвентаризации и систематизации;

- отсутствует нормативно-установленная обязанность налоговых органов предоставлять в региональные органы власти и местные органы самоуправления информацию о фактических суммах применяемых налоговых льгот по всем их формам;

- отсутствие данных по налоговым льготам по организациям, реализующим бюджетно-эффективные инвестиционные проекты.

Проведенный анализ позволил определить, что все формы статической налоговой отчетности можно разделить на 2 группы:

• содержащие детализированную информацию обо всех предоставляемых налоговых льготах (№ 1-ИБ, 5-НИО, 5-ВН);
• содержащие либо выборочную информацию, либо только общую информацию о сумме налоговых льгот (либо освобожденной от налогообложения налоговой базы) и количестве налогоплательщиков, их применяющих (№ 1-НДС, 5-П, 5-МН, 5-ТН, № 5-ВБР, 5-КГН, 5-НДФЛ, 1-ДДК, 5-ПМ).

Вместе с тем, ни те, ни другие не представляют собой «абсолютный» источник информации для оценки эффективности налоговой льготы каждой по отдельности. И тем более, не являются основанием для расчета оценки эффективности налоговых льгот применительно к различным отраслям экономики (видам экономической деятельности), а единственная форма, содержащая информацию о налогообложении по видам экономической деятельности (форма № 1-НОМ) не содержит информацию о налоговых льготах и преференциях.

Большая часть отчетов, несмотря на значительную работу, проделанную в направлении совершенствования форм, нуждается в дополнениях и внесении изменений[1].

Д) Актуальным, по-прежнему, остается реструктуризация налоговой задолженности. Особую важность приобретает вопрос определения статуса возможной к взысканию задолженности. Например, в 2015 г. задолженность по налогам и сборам составляла 827,4 млрд. руб., при этом 99% этой задолженности была признана урегулированной и возможной к взысканию. В 2016 г. размер задолженности увеличился до 1 млрд. рублей, при этом она также считается урегулированной и возможной к взысканию. Совершенно очевидно, что механизм определения возможности взыскания до конца не отработан, что может негативно повлиять на оценку эффективности предпринимаемых мер.

1. п.2.2. Управление общественными финансами: законодательство, инструменты, методология, бюджетный процесс

Раздел «Повышение эффективности государственных закупок» предлагается дополнить задачами:

1) использовать механизмы госзакупок и госзаказов[2]) для формирования общественного спроса. Госзакупки осуществлять как для собственного использования, так и для развития рынка, реализуя государственные программы (военные, социальные), традиционно входящие в зону ответственности государства, с учетом решения приоритетных задач развития гражданского рынка инновационных продуктов. При этом предпочтение следует отдавать инновационным продуктам, пригодным не только для удовлетворения текущих социальных и оборонных нужд, но и имеющим перспективы развития в массовый коммерческий продукт. Это касается, в первую очередь, радикальных инноваций, нацеленных на формирование новых рынков и обладающих высоким потенциалом замещения сегодняшних технологий и продуктов;

2) стимулировать осуществления закупок инновационной про­дукции малых инновационных предприятий крупными промышленными компаниями путем осуществления субсидирования спроса;

3) предоставить возможности доступа малых и средних предприятий к закупкам, расширив тем самым возможности коммерциализации инноваций в этих компаниях, обеспечивать реализацию механизмов 20% кво­тирования малых предприятий в государственных и муниципальных закупках, в частности малых инновационных предприятий, опре­деляемой Федеральным законом № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки това­ров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

4) осуществление госзакупок для собственных нужд продукции, отвечающей требованиям экологичности. Это будет способствовать развитию производства, соответствующего требованиям «зеленой экономики».

Раздел «Совершенствование государственных инвестиций» предлагается дополнить задачами:

1) Для обеспечения прозрачности предоставления господдержки необходимо опубликование в открытом доступе в текущем году на следующий календарный год на сайте уполномоченных организаций:

- перечня предоставляемых видов государственной поддержки и объемы финансирования;

- методики отбора предприятий-претендентов на получение государственной поддержки.

2) Рассмотрение государства не только в роли соинвестора, но и в ка­честве эффективного финансового менеджера, а именно - создание финансового института (например, Федеральный центр финансирования инноваций) по типу Федерального центра проектного финансирования (ФЦПФ) для финансирования инновационных проектов на основе государственно-частного партнерства посредством формирования финансовых пулов, который может стать, в том числе методологическим центром.

1. п. 2.5. Финансовая политика

Раздел «Финансовые рынки и имущественные отношения» предлагается дополнить следующими задачами:

По задаче 1 «Уточнить перечень инсайдерской информации» дополнить организацией противодействия использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком. Для этого сформировать государственную систему мониторинга сделок на рынке ценных бумаг и оптимизировать систему внутреннего контроля профессиональных участников рынка ценных бумаг.

По задаче 2 «Упростить и сократить сроки процедуры эмиссии ценных бумаг, а также ввести институт бессрочных облигаций» дополнить разработкой механизма снижения временных и стоимостных издержек, связанных с привлечением средств на фондовом рынке для российских компаний.

По задаче 3 «Обеспечить увеличение поступлений в федеральный бюджет доходов в виде дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, а также прибыли федеральных государственных унитарных предприятий» дополнить совершенствованием дивидендной политики акционерных обществ с государственным участием, использованием нераспределенной прибыли прошлых лет акционерных обществ с государственным участием как дополнительного источника доходов от управления федеральным иму­ществом в виде дивидендов по акциям, совершенствованием механизма функционирования единых казначейств в вертикально-интегрированных структурах с государственным участием.

Раздел «Банковская деятельность»

По задаче 1 «Определить синдицированный кредит как новый инструмент банковского кредитования», принимая во внимание потребность в более активном участии денежно-кредитных институтов в достижении стоящих перед экономикой страны задач, поддерживаем принятие федерального закона о синдицированном кредите. Полагаем, что распределение рисков между участниками сделки при синдикации кредита, позволит достичь ожидаемого результата, расширить бизнес-модель небольших банков, например, с базовой лицензией, снизить их нагрузку на капитал.

Кроме того, внедрения информационных технологий по открытию и ведению счетов в дистанционном режиме, в частности для физических лиц сможет снизить ликвидные резервы банков и способствовать расширению кредитной активности банков, особенно с базовой лицензией. Это потребует внесения изменения в нормативные документы Банка России.

В целях повышения кредитного потенциала банковской системы России представляется целесообразным принять меры по дальнейшему совершенствованию законодательства, в том числе:

- в целях поощрения участия в синдицированном кредитовании небанковского сектора отменить запрет на участие в кредитовании некредитных организаций (инвестиционных фондов, инвестиционных компаний и др.);

- упрощение процедур обращения взыскания на залог;

- снятие ограничений в части залога банковского счета и вклада, а также снижение за счет данного залога создаваемого резерва на возможные потери по ссудам;

- внести изменения в нормативно-правовые документы в целях минимизации ограничений и сложностей применения норм оценки качества обеспечения в сделках инвестиционного кредитования.

По задаче 2 «Разделить банки по перечню допустимых операций на банки с универсальной и базовой лицензией» следует отметить, что она ограничена констатацией. Внедрение механизма пропорционального регулирования для банков с разными типами лицензий предполагает облегченный режим для банков, принимающих низкий уровень риска. Полагаем, что ограниченный режим регулирования и перечень совершаемых операций приведет к тому, что небольшие банки (с капиталом 300 млн. руб.) будут склонны проводить более рискованные операции, поскольку портфель их активов, в частности, кредитов, будет далеко не диверсифицированным. Представляется целесообразной дифференциация банков не только по абсолютному размеру капитала, но, прежде всего, по уровню принимаемых рисков. Одним из направлений минимизации рисков, действительно, является запрет на проведение отдельных высокорисковых операций, однако перечень ограничений требует тщательной проработки. Кроме того, реализация данной задачи в последующем потребует оценки последствий для конкурентной среды и обеспеченности участников рынка финансовыми и банковскими услугами.

Задача 3 «Определение дополнительных механизмов финансового оздоровления кредитных организаций и законодательное обеспечение функционирования Фонда консолидации банковского сектора» предполагает переход к новой, «капитальной» модели финансового оздоровления кредитных организаций и одновременно потребует оценки эффективности ее функционирования с позиции экономии финансовых ресурсов. При этом, в законодательстве необходимо прописать порядок и мониторинг планов финансового оздоровления банков, находящихся на санации, поскольку этот инструмент во многом определит эффективность конечного результата - восстановление финансовой устойчивости санируемой кредитной организации.

Задачу 4 «Регулирование финансовых сделок и планируемое усовершенствование обращения сберегательных сертификатов» необходимо дополнить вопросом о включении такого инструмента как сберегательный сертификат в систему страхования депозитов, что повысило бы его привлекательность для населения и позволило банкам формировать практически «безотзывные» ресурсы частных лиц.

Раздел «Страховая деятельность»

К задачам на 2017 год следует добавить проблемы с перестрахованием предприятий и граждан, попавших под экономические санкции, распространяются не на весь страховой рынок и могут быть решены на основе предоставления государственных гарантий или создания государственного перестраховщика.

Имеющиеся в России кризисные явления на финансовых рынках и в социальной сфере, а также действие санкционного режима побуждают рассмотреть возможности по совершенствованию практики целеполагания и, соответственно, регулирования страхового рынка. Основная цель – повышение уровня защищенности и комфортности жизни российских граждан должна учитывать сложившееся недоверие к страховым компаниям и возможности получения справедливых страховых выплат. Среди первоочередных мер и задач, направленных на выполнение этой цели, необходимо особо выделить следующие:

- формирование концепции регионального развития страхования в России, в том числе принятие изменений в Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 (ред. от 03.07.2016) "Об организации страхового дела в Российской Федерации" касательно выделения региональных компаний и установления им адекватных требований к капиталу и собственным средствам одновременно с ограничением деятельности в отношении обязательного страхования и территории страхования;

- модернизация регулирования обществ взаимного страхования (ОВС) с целью повышения их роли в страховании граждан и малого бизнеса;

- совершенствование рынка моторного страхования, включая реформу ОСАГО в части изменения условий тарификации на основе боле полного учета факторов риска, а также формирование стандартов автокаско, учитывающих возможность и необходимость использования франшиз;

- формирование и совершенствование механизма государственно-частного партнерства на рынках страхования имущества граждан (муниципальное страхование жилья, микрострахование) и медицинского страхования (инкорпорация обязательного медицинского страхования в полисные условия по добровольному страхованию и/или в платные медицинские услуги);

- развитие рынка страхования жизни на основе принятия мер по его популяризации, введения новых мер налогового стимулирования, формирования системы государственных и/или отраслевых гарантий сохранности накоплений граждан в полисах страхования жизни; разработка мер по включению коммерческих страховщиков пенсионную реформу;

- повышение качества корпоративного управления в страховых компаниях, повышение финансовой устойчивости самих страховщиков и страхового рынка в целом;

- формирование комплекса мер по повышению транспарентности деятельности страховых агентов, в том числе на основе ведения единого российского Реестра страховых агентов;

- совершенствование программ повышения финансовой грамотности в части страхования, разработка мер по повышению не только страховой культуры, но и культуры страхования;

- формирование мер по обеспечению прав страхователей, выгодоприобретателей и застрахованных лиц на случай банкротства страховой компании, а для эффективного разрешения спорных случаев при организации страховых выплат обеспечить создание института страхового омбудсмена в приоритетном по отношению к иным финансовым рынкам порядке;

- восстановление института типовых правил страхования и совершенствование стандартов ведения страхового бизнеса, в том числе на основе применения системы профстандартов.

 В части п. 2.6. Регулирование бухгалтерского учета, финансовой отчетности и аудиторской деятельности предлагается внести следующие изменения.

В 2017 году в сфере в качестве первоочередных предстоит решение следующих задач:

– обеспечить применение принципов Международных стандартов финансовой отчетности в лизинговой отрасли;

– обеспечить законодательные основы создания и осуществления деятельности комитетов по аудиту в публичных акционерных обществах;

– повысить качество процедуры экспертизы применимости документов МСФО на территории Российской Федерации (добавить - учитывающей действующую правовую модель страны);

– принять Концепцию дальнейшего развития аудиторской деятельности в Российской Федерации (приказ Минфина России) (добавить - основанную на исследованиях трендов трансформации профессий в современном обществе);

– усилить требования к независимости аудиторских организаций и аудиторов, а также профессиональной этике в соответствии с международно-признанными принципами и стандартами;

– ввести в действие механизм обобщения практики применения международных стандартов аудита на территории Российской Федерации (убрать, заменив на пункт ниже);

– ввести в действие механизм обобщения практики применения и эффективности перехода на международные стандарты аудита на территории Российской Федерации (добавить);

– усовершенствовать систему внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности»;

– создать условия для реализации принципа «одного окна» на базе ФНС России при представлении бухгалтерской (финансовой) отчетности в государственные органы;

– оптимизировать круг участников рынка аудиторских услуг, имеющих право оказывать аудиторские услуги общественно значимым клиентам (повысить требования к участкам рынка аудиторских услуг, к информационной открытости их деятельности и др.) (убрать, заменив на пункт ниже);

– повысить требовательность к участкам рынка аудиторских услуг, имеющих право оказывать аудиторские услуги общественно значимым клиентам (добавить);

– сформировать законодательную основу информационного обеспечения в сфере государственного регулирования аудиторской деятельности, включая обязанность субъектов аудиторской деятельности ведения информационных ресурсов и предоставления отчетности исключительно в электронной форме в федеральной информационной системе аудиторской деятельности;

  - повысить прозрачность бухгалтерского учета и отчетности предприятий с государственным участием и предприятий-монополистов (за счет увеличения количества  субсчетов (возможно счетов) (добавить);

-  в целях контроля за учетом затрат и калькулированием себестоимости продукции разработать отраслевые стандарты по планированию, учету затрат и калькулированию себестоимости продукции (в первую очередь, для предприятий с государственным участием и предприятий-монополистов) (добавить);

-   в целях контроля за затратами и формированием себестоимости продукции (работ, услуг) ускорить внедрение МСФО «Основные средства» и «Запасы» (добавить);

- вернуть амортизационный фонд и его целевое использование для предприятий с государственным участием и предприятий-монополистов и его целевое использование, доработать ПБУ «Учет основных средств» (добавить);

- уточнить понятийный аппарат, все, что включается в себестоимость продукции (работ, услуг) должно иметь название «платеж» и «сбор», так как налог – это невозмещаемый платеж (соответствует этому только «налог на прибыль»), в связи с этим уточнить порядок расчета налоговой нагрузки (добавить);

- для общественного сектора разработать стандарты по планированию, учету затрат и калькулированию себестоимости продукции (работ, услуг) отдельно по видам деятельности (добавить).

1. Иные предложения:

А) Высоко оценивая работу Министерства финансов Российской Федерации по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, следует отметить невозможность обеспечения текущей и долгосрочной сбалансированности региональных бюджетов в рамках существующей системы разграничения доходов и расходных обязательств.

Об этом свидетельствует как рост числа нарушений субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации в части ограничений на объем заимствований и расходов на обслуживание государственного долга субъектов Российской Федерации[3], так и рост государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципального долга, а также расходов на его обслуживание.

Замещение рыночной задолженности бюджетными кредитами не решает эту проблему по двум причинам:

1) Основной объем бюджетных кредитов приходится на кредиты, предоставляемые Федеральным казначейством на покрытие кассовых разрывов, которые должны быть возвращены до конца текущего финансового года, что снижает расходы на обслуживание долговых обязательств субъектов Российской Федерации, но не решает проблему долгосрочной устойчивости региональных и местных бюджетов.

Решением проблемы для регионов с низкой долговой устойчивостью может быть только предоставление финансовой помощи, для других групп субъектов федерации – предоставление долгосрочных бюджетных кредитов на период до 10 лет, чтобы сбалансировать по срокам привлечения и погашения долговые обязательства регионов.

2) Рост числа делегируемых субъектам федерации полномочий с федерального уровня (с 2005 г. по 2015 г. их число увеличилось в 10,6 раза с 11 до 117) и полномочий по предметам совместного ведения (с 2005 г. по 2015 г. их число увеличилось в 2,2 раза с 46 до 105).

В связи с этим необходимо обеспечить адекватное финансовое обеспечение реализации делегируемых полномочий и полномочий по предметам совместного ведения на основе четкой правовой регламентации механизма и пропорций финансирования полномочий по предметам совместного ведения за счет средств федерального и региональных бюджетов.

Б) Обращаясь к мониторингу применения механизма  нормативно-подушевого финансирования государственных и муниципальных услу, следует отметить, что решение проблемы реализации конституционных гарантий социальных прав граждан возможно только при наличии как единых для всей страны стандартов оказания государственных и муниципальных услуг во всех отраслях социальной сферы, так и единых нормативов финансовых затрат, обеспечивающих реализацию этих стандартов и учитываемых при расчете объема предоставляемых межбюджетных трансфертов. Это позволит проводить количественную оценку расходных обязательств субъектов федерации, повысить обоснованность разграничения и перераспределения доходов между бюджетами разного уровня и обеспечить условия для исполнения расходных обязательств на уровне, не ниже гарантированного государством. При этом за публично-правовыми образованиями должно сохраняться право дифференцировать значения нормативов, но у них должны быть финансовые условия для реализации конституционных требований в области реализации прав граждан.

 

Предложения в проект публичной декларации

Цель I. Бюджетная политика: долгосрочная устойчивость и структурная трансформация экономики

Анализ Отчета о ходе реализации публичной декларации целей и задач Минфина России на 2016 год и проекта публичной декларации целей и задач Минфина России на 2017 год свидетельствует, что задачи и мероприятия по достижению этой цели слабо связаны с обеспечением структурной трансформации экономики, т.к. при этом не конкретизируются механизмы обеспечения формирования федерального бюджета на трехлетний период и долгосрочного бюджетного прогноза, ориентированных на обеспечение структурных экономических преобразований, ускорение темпов экономического роста.

Этот вывод подтверждается тем, что существующая система документов бюджетного прогнозирования и планирования характеризуется:

• низкой практической согласованностью документов бюджетного прогнозирования и планирования между собой;
• сочетанием утверждения бюджета на трехлетний период с отсутствием преемственности между параметрами очередного финансового года и планового периода (не могут быть ниже только общие суммы расходов без учета условно утверждаемых расходов);
• низкой прозрачностью и отсутствием ответственности за качество среднесрочных прогнозов социально-экономического развития и оценок бюджетных параметров;
• многократностью пересмотра прогноза доходов федерального бюджета и уточнения параметров бюджета;
• отсутствием учета планов развития госкомпаний и институтов развития при бюджетном прогнозировании и планировании.

В целом набор документов бюджетного прогнозирования и планирования[4], сформировавшийся к настоящему времени, представляется вполне адекватным как требованиям времени, так и лучшим международным практикам: главный вопрос стоит в их содержании и взаимосвязи.

Приходится признать, что долгосрочный бюджетный прогноз как документ, позволяющий обеспечить реализацию фискальных требований социально-экономического развития страны при поддержании долгосрочной бюджетной устойчивости, не сформирован, он консервирует текущее состояние налогового, бюджетного, долгового регулирования на долгосрочную перспективу и не содержит оценки рисков и несбалансированности бюджетов бюджетной системы на долгосрочный период, т.е. делает его заведомо нереалистичным и ограниченно полезным для принятия управленческих решений в сфере государственного финансового регулирования.

Поэтому считаем, что для достижения цели превращения бюджетной политики в инструмент обеспечения долгосрочной устойчивости и структурной трансформации экономики необходимо: разработать методическое обеспечение процедур идентификации и оценки бюджетных рисков при формировании проекта бюджета и долгосрочного бюджетного прогноза; повысить уровень согласованности документов бюджетного прогнозирования и планирования между собой.

Цель III. Повышение эффективности управления бюджетными расходами

В настоящее время действует практика оценивания эффективности бюджетных расходов после их осуществления (оценка ex post). Предварительная же оценка эффективности бюджетных расходов фактически отсутствует, если не считать элементом таковой наличие довольно формальных финансово-экономических обоснований к проектам решений, предполагающих бюджетные расходы. Поэтому существенный резерв дальнейшего повышения эффективности бюджетных расходов, управления расходами лежит в области подготовки бюджетных решений, в том числе на основе государственных программ.

Мониторинг реализации государственных программ носит информационный характер, его результаты никак не влияют на реализацию государственных программ: министерства не несут ответственности за низкое качество госпрограмм и за недостижение заявленных результатов.

Факторами, снижающими эффективность внедрения государственных программ на региональном уровне, являются сохраняющаяся высокая неопределенность в отношении основных параметров государственных программ и объемов межбюджетной поддержки на момент формирования проектов региональных бюджетов, постоянные изменения в федеральной инвестиционной политике как в течение очередного финансового года, так  и на среднесрочную перспективу, большое количество не всегда обоснованных требований федеральных органов исполнительной власти к форме, структуре, составу государственных программ субъектов Российской Федерации.

Таким образом, необходимо изменение формата работы с государственными и муниципальными программами, превращение их из формальных атрибутов бюджетного процесса в востребованные инструменты реализации государственной социально-экономической политики.

Расходы бюджета в современных условиях активно используются  для государственного воздействия на социально-экономические процессы, степень их влияния определяется объемами вовлеченных в экономику бюджетных средств, пропорциями их распределения, направлениями и формами использования. В условиях макроэкономической неустойчивости, ограниченности объема бюджетных средств объективной необходимостью является повышение эффективности расходов бюджетов публично-правовых образований.

Решение задачи повышение эффективности управления расходами бюджетов публично-правовых образований невозможно без определения содержания и параметров оценки эффективности объекта управления – бюджетных расходов, разработки правовой и методической базы оценки и мониторинга эффективности, обеспечения увязки направлений и объемов использования бюджетных средств с целями и задачами государственной социально-экономической политики.

В связи с этим первоочередной задачей является решение системной проблемы отсутствия единых методологических подходов к оценке эффективности расходов федерального, региональных и местных бюджетов. В частности, при проведении оценки эффективности и подготовке аналитических докладов по повышению эффективности расходов бюджетов отсутствует единство в оценке эффективности как в разрезе отдельных направлений расходов, так и в разрезе информации, представляемой на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, т.к. отсутствует критерий для оценки эффективности и проведения сравнения как в отраслевом, так и в территориальном разрезах. Во многих случаях вместо оценки эффективности проводится анализ прямых непосредственных результатов использования бюджетных средств, оптимизации сети государственных и муниципальных учреждений, внедрения финансового менеджмента.

В связи с этим необходимо провести анализ существующих на федеральном, региональном и муниципальном уровнях методик оценки эффективности, чтобы определить критерии и показатели для оценки как эффективности бюджетных расходов, так и результатов оптимизации расходов и сети государственных и муниципальных учреждений.

Для объективной и достоверной оценки должны быть сформулированы и четко, однозначно определены критерии оценки эффективности расходов бюджетов, оптимальности их объемов, условий предоставления, качества оказываемых государственных и муниципальных услуг.   

Для определения критериев и показателей оценки необходимо провести сбор, обобщение и анализ методик оценки эффективности расходов бюджетов разного уровня в разрезе главных распорядителей бюджетных средств, субъектов федерации и муниципальных образований, а также подготовить обзор зарубежного опыта и научных публикаций по данным вопросам, чтобы обеспечить обоснованный подход к оценке данных, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, публично-правовыми образованиями, и выработке предложений по повышению эффективности расходов бюджетов.

Второй по значимости задачей является установление перечня непосредственных результатов для каждого направления расходов на основе принципа наличия однозначной прямой связи между произведенными бюджетными расходами и полученными результатами и минимального влияния других факторов.

Оценка конечных результатов и косвенных эффектов требует наличия достоверной и достаточной статистической базы с количественно оцениваемыми значимыми корреляционными связями за период не менее 10 лет, поэтому необходимо начать формирование информационной базы для проведения таких оценок.

Цель VI. Упрощение валютного регулирования и контроля

Современная российская экономика не готова к рискам свободного плавания курса рубля. Это подтверждает необходимость его регулирования в интересах национальной безопасности. Как отмечается в обновленной Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г., № 683, в целях противодействия угрозам экономической безопасности страны необходимо проводить политику, предусматривающую «укрепление финансовой системы, обеспечение ее суверенитета, устойчивости валютного курса рубля, оптимизацию валютного регулирования и контроля…».[5]

Предложенное в Министерством финансов Российской Федерации упрощение валютного регулирования и контроля, которое состоит в стратегии дальнейшей либерализации сферы валютных правоотношений, неизбежно приведет к переходу к режиму свободного плавания российского рубля.

В связи с этим представляется оптимальным привязать условия макроэкономической устойчивости к «якорю» режима регулируемого плавания валютного курса рубля. Рекомендация МВФ о необходимом сочетании таргетирования инфляции с режимом свободно плавающего курса национальной валюты может считаться закономерностью для развитых стран. Как показывает мировой опыт, закономерность такой их связи не очевидна для стран с развивающимся рынком, экономика которых не диверсифицирована и в значительной мере зависит от конъюнктуры одного или нескольких внешних рынков.

При неблагоприятной конъюнктуре сырьевых рынков непредсказуемость динамики валютного курса усиливает внешние дисбалансы, негативно влияет на трансграничные перемещения товаров, услуг и капиталов участников внешнеэкономической деятельности. Эффективное использование режима плавающего курса характерно для стран, в которых основной статьей экспорта является продукция обрабатывающих отраслей производства. В настоящее время из 29 развитых стран, использующих режим свободно плавающего валютного курса, 19 стран входят в зону евро, а в остальных странах доля товаров промышленного производства в экспорте превышает 70%. В то же время в странах, в структуре экспорта которых преобладают энергосырьевые товары, преобладают различные модификации режима управляемого валютного курса. В частности, страны-экспортеры нефти из региона Ближнего Востока используют либо режимы привязки курса национальных валют к доллару США (Саудовская Аравия, ОАЭ, Кувейт, Бахрейн, Оман и др.), либо варианты режима управляемого валютного курса (Иран, Алжир и др.). Всего же по состоянию на 2016 год различные варианты привязки курса национальных валют к доллару США, евро или композитным денежным единицам практикуют более 80 стран.

Цель VII. Развитие системы бухгалтерского учета и аудита

В целях повышения доверия пользователей к финансовой информации об экономических субъектах планируется:

- обеспечить применение принципов международных стандартов финансовой отчетности в лизинговой отрасли;

- разработать федеральный стандарт по интегрированной отчетности, раскрывающий механизм формирования отчетности как результат взаимодействия различных учетных систем (добавить);

- повысить качество процедуры экспертизы применимости документов МСФО на территории Российской Федерации (добавить - учитывающей действующую правовую модель страны);

- определить приоритетные направления дальнейшего развития аудиторской деятельности в Российской Федерации (добавить - с учетом результатов исследований в сфере аудита);

– ввести в действие механизм мониторинга эффективности перехода на международные стандарты аудита на территории Российской Федерации (добавить);

- усилить требования к независимости аудиторских организаций и аудиторов, а также профессиональной этике в соответствии с международно-признанными принципами и стандартами;

- усовершенствовать систему внешнего контроля качества работы аудиторских организаций;

- разработать отраслевые стандарты по планированию, учету затрат и калькулированию себестоимости продукции (в первую очередь, для предприятий с государственным участием и предприятий-монополистов) (добавить).

Таблица 1.

Предложения по совершенствованию форм статистической налоговой отчетности организаций

№ п/п	Форма	Изменения / дополнения	Ранг
1	1-НДС	В графе 4 раздела 1, графе 7 раздела 1.1 и графе 3 раздела 1.2 указать количество налогоплательщиков (вместо количества поданных деклараций либо одновременно с ними).	1
2	5-П	В раздел А: - добавить строки о сумме недопоступления налога по каждому из оснований статьи 284 НК РФ, по налогоплательщикам, применяющим льготные ставки согласно статьям 284.1, 284.2, 284.2.1, 284.3, 284.4 и 284.5;	1
		- добавить строки, содержащие информацию о количестве налогоплательщиках, сумме льгот по различным основаниям применения пониженной ставки налога на прибыль организаций отдельно по прибыльным и убыточным организациям.	2
		В раздел Ж: - добавить строчку «Сумма недопоступления налога в связи с применением налоговых льгот».	3
		В раздел В и Г: - добавить строки о сумме недопоступлений налога для организаций разного размера (масштаба деятельности). Размеры необходимо определить с точки зрения долгосрочной стратегии развития и целей (направленности) установленных налоговых льгот.	4
		В раздел К: - добавить расходы, согласно полному перечню, отраженному в главе 25 НК РФ, например, единовременное списании части стоимости основных средств на расходы организации (амортизационная премия), все статьи расходов на формирование резерва по гарантийному ремонту и гарантийному обслуживанию.	5
3	5-МН	В разделы 1 и 2: - добавить строки 1.1 и 6.1, в которых будет содержаться информация о количестве налогоплательщиков и сумме налоговых освобождений по земельным участкам, не признаваемым объектом налогообложения, согласно п. 2 ст. 389 НК РФ (включает 5 видов земельных участков).	1
		В раздел 3: - добавить строки к строке 3640 «Сумма налогов, не поступившая в бюджет в связи с применением налогоплательщиками специальных налоговых режимов» с расшифровками по каждому льготному налоговому режиму отдельно.	2
		- добавить 2 недостающих кода налоговых льгот, а виды объектов налогообложения, согласно пункта 4 статьи 407 НК РФ.	3
4	5-НДПИ	В разделы 4 и 6: - добавить строчки, содержащие расшифровку по видам добычи сырья, в отношении которых применялась ставка 0 рублей, в соответствии с п.1. ст. 342 НК РФ.	1
		В разделы 1, 2 и 3: - добавить строчки, содержащие данные о добыче нефти, горючего газа и газового конденсата, облагаемых по ставке 0 рублей, если это полезные ископаемые, остающиеся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах перерабатывающих производств в связи с отсутствием в Российской Федерации промышленной технологии их извлечения.	2
		В разделе 1: - разделить строку 124 на информацию о добыче нефти по двум основаниям (пп. 4 и пп. 9 п. 4 ст. 342.5 НК РФ – добыча нефти в Азовском и Каспийском морях).	3
5	5-ТН	В раздел 1: - добавить строки, содержащие информацию и стоимости транспортных средств, которые не признаются объектами налогообложения, согласно п. 2 ст. 358 НК РФ.	1
		В раздел 2: - добавить строки, содержащие данные о сумме налоговых льгот и количестве налогоплательщиков, которые освобождены от уплаты налога согласно статье 361.1 НК РФ.	2
		В раздел 1: - добавить в расшифровку строки 1500 «Сумма налога, не поступившая в бюджет в связи с предоставлением налогоплательщикам налоговых льгот (освобождением от уплаты налога)» строку 1530 (по аналогии с формой № 5-МН), содержащую информацию о сумме налога, не поступившей в бюджет в связи с применением системы налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции (глава 26.4 НК РФ).	3
6	5-ВБР	Внести в отчет: - строчки с информацией о размерах налоговых льгот, которые предоставляются плательщикам сбора по каждому из оснований п. 6, п. 7, п. 9 статьи 333.3 НК РФ.	1
7	5-КГН	Добавить в отчет строку, содержащую сведения об объемах налоговых преференций по налогу на прибыль организаций, возникающую в результате взаимозачета прибылей и убытков участников консолидированной группы.	1
8	5-НДФЛ	В раздел 3: - изменить строки 1340-1342 раздела 3 отчета, в частности количество социальных налоговых вычетов (строчек) следует увеличить до 8 (итоговая и по кодам 320-328 отдельно);	1
		- добавить строки 1334 и 1335 о размере имущественных вычетов, согласно пп. 1 и 2 п.1. ст. 220 НК РФ.	2
		Внести в отчет: - строки с суммами расходов, уменьшающих налоговую базу по операциям с ценными бумагами и инвестициями (по кодам из таблицы 14).	3
9	1-ДДК	В разделе 2: - внести строки с информацией по имущественным вычетам в размере выкупной стоимости земельного участка и расположенного на нем иного объекта недвижимого имущества (пп.2 п. 1 ст.220 НК РФ) и расходов по процентам по на погашение процентов по целевым займам, фактически израсходованным на новое строительство либо приобретение на территории Российской Федерации объектов недвижимости (пп.4 п. 1 ст.220 НК РФ);	1
		– внести строки с информацией по инвестиционным налоговым вычетам, согласно статье 219.1 Налогового Кодекса Российской Федерации.	2
		– разделить строки 2090 и 2091 по двум социальным вычетам: в размере уплаченных налогоплательщиком в налоговом периоде пенсионных взносов по договору (договорам) негосударственного пенсионного обеспечения и дополнительных страховых взносов на накопительную пенсию в соответствии с Федеральным законом «О дополнительных страховых взносах на накопительную пенсию и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений».	3
10	5-ПМ	В разделы 1, 2, 3 и 4 отчета: - внести строки, содержащие данные о суммах недопоступлений по налогу на прибыль организаций с детализацией по видам льгот (пп.1, 1.7, 1.8 ст.284; п.7 ст.288.1 НК РФ).	1
11	5-ЖМ	В отчете: - дополнить строками, содержащими информацию о количестве налогоплательщиков, использующих налоговые преференции по сбору.	1

Источник: составлено трудовым коллективом Финансового университета

 

[1] Конкретизация показателей, проранжированных по степени важности для обеспечения достоверной и объективной оценки эффективности налоговых льгот, где наименьший ранг соответствует наиболее важным (первоочередным) изменениям – в Таблице 1 в конце документа.

[2]) Общие (государственные представители определяют инновации в качестве главного критерия отбора), стратегические (представители государственных органов целенаправленно заказывают уже существующие инновации для их распространения), кооперационные (государство выступает в составе группы, формирующей спрос, и организует координацию закупок и спецификации потребностей).

[3] В 2008 г. такие нарушения были у 8 субъектов Российской Федерации, в 2012 – 17, 2013 – 21, 2014 – 15, 2015 – 10 регионов (по данным ежегодного мониторинга Минфина России). URL: http://minfin.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/monitoring_observance/

[4]  Включает следующие документы: долгосрочный бюджетный прогноз на 12 и более лет; государственные программы (разработаны в среднем на срок 6-7 лет); основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на среднесрочный период (на три года); федеральный бюджет (на трехлетний период).

[5] Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г., № 683, с.20  http://www.rbc.ru/politics/31/12/2015/56853c5f9a794796c5eeca1b