Стенограмма выступления председателя Счётной палаты Т.А. Голиковой на заседании расширенной коллегии Минфина России

Т.Голикова: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Позвольте остановиться на некоторых системных моментах, которые связаны с формированием и исполнением бюджета в Российской Федерации.

Прежде всего речь пойдёт о федеральном бюджете. Необходимость акцентировать внимание именно на этих проблемах продиктована тем, что расширенная коллегия Министерства финансов проходит в I квартале 2014 года, когда есть уже оперативные данные об исполнении бюджета в I квартале и, безусловно, есть возможность оценить потенциальные риски исполнения бюджета в 2014 году. Безусловно, основными из них являются внешние, которые формируют основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, о них сегодня говорилось. Но мне бы хотелось поговорить не о внешних причинах, мне бы хотелось поговорить о внутренних, зависящих исключительно от нас.

Первая – это точность и полнота прогнозирования доходов федерального бюджета. Несмотря на неоднократные корректировки в течение 2013 года параметров доходов и последнюю корректировку, которая была осуществлена в IV квартале 2013 года, показатель дохода в целом оказался перевыполненным на 113,5 млрд рублей, при этом по отдельным видам поступлений зафиксированы существенные отклонения от планировавшихся. Скорректированный при внесении соответствующих изменений в федеральный бюджет в декабре 2013 года прогноз по поступлению НДС на товары, работы и услуги, реализуемые на территории Российской Федерации, оказался неисполненным на 37 млрд. В 2013 году в федеральный бюджет поступали акцизы на спиртосодержащую продукцию, производимую на территории Российской Федерации, а также платежи в счёт погашения задолженности по отменённым налогам и сборам, которые поступали и в 2012 году, но, к сожалению, в 2013 году были не запланированы. Существенное (в разы) перевыполнение достигнуто по отдельным видам государственной пошлины и неналоговым доходам. При этом неналоговые доходы, несмотря на их значительную величину – 8,1% в структуре доходов, за исключением таможенных пошлин, уже на протяжении ряда лет являются мало исследуемой темой с низким уровнем администрирования и ответственности тех, кто их взимает. Администраторами неналоговых доходов на сегодняшний день являются 92 федеральных органа исполнительной власти и организации. Сегодня взимание с этих доходных источников регулируется различными нормативными актами, которыми зачастую устанавливаются только отдельные элементы для определения объёма неналоговых платежей.

Т.Голикова: «По нашему мнению, необходимо уже в весеннюю сессию установление в Бюджетном кодексе нормы, содержащей общие требования, предъявляемые к нормативным актам по взиманию неналоговых доходов (в том числе субъект и объект взимания, база обложения, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты, период, формы и методы контроля), что должно привести к качеству бюджетного планирования этого вида доходов, а также к увеличению их поступления в федеральный бюджет».

По нашему мнению, необходимо уже в весеннюю сессию установление в Бюджетном кодексе нормы, содержащей общие требования, предъявляемые к нормативным актам по взиманию неналоговых доходов (в том числе субъект и объект взимания, база обложения, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты, период, формы и методы контроля), что должно привести к качеству бюджетного планирования этого вида доходов, а также к увеличению их поступления в федеральный бюджет. Нам кажется, что эта тема должна стать самостоятельным разделом в основных направлениях бюджетной и налоговой политики в 2015–2017 годах.

Счётная палата при рассмотрении бюджета на 2014 год отмечала, что в общем объёме доходов не учитываются отдельные виды доходов. Результат: в первом квартале 2014 года в доход федерального бюджета поступили разовые платежи за пользование недрами при наступлении определённых событий, оговорённых в лицензии, при пользовании недрами на континентальном шельфе в исключительно экономической зоне России и за её пределами в сумме 29,3 млрд рублей, которые не планировались в бюджете в связи с тем, что на момент составления проекта закона о бюджете отсутствовали акты Правительства о предоставлении в пользование или выставление на аукционы участков недр федерального значения.

Вторая тема – это обоснованность планирования расходов. Но, наверное, нам, как никому, нужно говорить об эффективности расходов, и здесь я бы хотела обратить внимание на несколько моментов, которые стали уже традиционными и при планировании, и при исполнении бюджета.

В расходы федерального бюджета в 2013 году дважды вносились изменения. Эти изменения были осуществлены в мае и октябре. Вносились они по всем 14 разделам, по 106 главным распорядителям из 111. Как правило, эти изменения, которые вносятся в мае и октябре, связаны с перераспределением, которое предлагают главные распорядители внутри бюджета, и когда полномочий по внесению изменений в сводную бюджетную роспись им оказывается недостаточно, хотя таких полномочий… Количество внесений изменений в роспись, оснований я имею в виду, в 2013 году было 60.

Данная практика свидетельствует о недостаточном качестве управления государственными финансами, об отсутствии обоснованных и просчитанных   показателей при формировании проекта бюджета главными распорядителями. Объём перераспределяемых в течение  года бюджетных ассигнований за последние четыре года существенно возрос. Если в 2010 году он составлял 24,7 млрд рублей, то в  2013 году он уже составил 290,6 млрд, то есть возрос в 11,8 раза. Несмотря на эти неоднократные корректировки, бюджетные ассигнования по 92 главным распорядителям в 2013 году были исполнены не полностью. Так, например, по Росгранице дважды сокращались бюджетные ассигнования в целом на 16,8%, исполнение составило за год 73,3%. По Минвостокразвития ассигнования были сокращены на 15,7%, исполнение составило 82,3%. Такая же ситуация по этим же ведомствам имела место и в 2012 году.

Т.Голикова: «Объём перераспределяемых в течение года бюджетных ассигнований за последние четыре года существенно возрос. Если в 2010 году он составлял 24,7 млрд рублей, то в 2013 году он уже составил 290,6 млрд, то есть возрос в 11,8 раза».

Одновременно по ряду главных распорядителей на протяжении ряда лет отмечается низкое исполнение за девять месяцев (менее 60%) при общем исполнении за год 100%. Эта практика освоения значительного объёма средств в конце года снижает эффективность использования бюджетных ассигнований и приводит к значительному образованию дебиторской задолженности.

Я хочу обратить внимание на то, что дебиторская задолженность по состоянию на 1 января 2014 года по сравнению с 1 января 2013 года возросла на 422,6 млрд рублей и составила 2,3 трлн рублей. При этом я обращаю внимание, что в этих 2,3 трлн рублей 97% – это авансы, но никто не знает, это авансы под будущие выполненные работы или это авансы под невыполненные работы. Это существенная сумма, которая во многом предопределяет будущее исполнение бюджета.

По оперативным данным исполнения за I квартал 2014 года, по-прежнему отмечается негативная практика низкого уровня исполнения бюджета по главным распорядителям. И таких 26, которые исполнили бюджет на уровне меньше 15%, – это снова Росграница, Минвостокразвития, Ростуризм, Росавиация, Росжелдор, Рособрнадзор, Росмолодёжь, Рособоронпоставка и ряд других.

О федеральных целевых программах. Бюджетные ассигнования по 31 федеральной целевой программе в 2013 году не исполнены в полном объёме. В I квартале, к сожалению, ситуация с исполнением ФЦП ухудшилась по сравнению с соответствующим периодом 2013 года. Показатели кассового исполнения по расходам в рамках ФЦП за I квартал составили 11% годовых бюджетных назначений, если в I квартале 2013 года их было 12,2. По 13 ФЦП из 46, реализуемых в 2014 году, расходы вовсе не осуществлялись. И снова – «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока», программа развития Калининградской области на период до 2015 года.

Уровень кассового исполнения по 15 программам оказался ниже 10, а по 6 – ниже 1. Так, по федеральной целевой программе «Развитие российских космодромов», низкая эффективность реализации которой по итогам 2013 года была отмечена Минэкономразвития, исполнение составило 0,3%.

О Федеральной адресной инвестиционной программе. Анализ ФАИП показал, что отсутствует ритмичность расходов в течение финансового года, это создаёт чрезмерную нагрузку на систему исполнения бюджета и приводит к рискам неэффективного использования бюджетных средств.

Уровень кассового исполнения адресной инвестиционной программы без учёта специальных работ, которые входят в государственный оборонный заказ, составил за I квартал 2013 года 6,7% годового объёма, за 9 месяцев – 39%, а за IV квартал – 57,1%, годовой показатель – 96,1%. Можно было бы это объяснять оплатой выполненных работ в конце года, как обычно объясняется, но это не совсем так.

Предоставленное бюджетным законодательством право главным распорядителям бюджетных средств заключать трёхлетние контракты реализуется слабо, а используемые в IV квартале бюджетные ассигнования, как правило, как я уже сказала, уходят в дебиторскую задолженность и формируют соответствующие задолженности.

В результате недостаточного уровня планирования, контроля и финансовой дисциплины у главных распорядителей и получателей средств бюджета, неисполнения обязательств подрядными организациями по заключённым государственным контрактам в установленные сроки не было введено в эксплуатацию 369 объектов из 897, которые были предусмотрены к вводу в 2013 году (это 41,1% того, что предусматривалось).

Одной из наиболее острых проблем Федеральной адресной инвестиционной программы в течение ряда лет являются установленные ограничения на финансирование и выполнение работ по объектам капитального строительства в связи, как правило, с отсутствием проектно-сметной документации.

Указанные выше негативные тенденции, к сожалению, сохраняются и в 2014 году. По данным Минэкономразвития, в начале 2014 года по объектам ФАИП были установлены ограничения на сумму 405 млрд рублей, или около 49% общего объёма ассигнований. Из них значительная часть – это ограничения, которые были связаны с отсутствием проектно-сметной документации у 18 главных распорядителей.

Учитывая это, мы полагаем, Дмитрий Анатольевич, что нужно снова вернуться к обсуждению вопроса о целесообразности отказа от практики включения в Федеральную адресную инвестиционную программу на соответствующий финансовый год объектов, которые не обеспечены утверждённой в установленном порядке проектно-сметной документацией. Притом что норма Бюджетного кодекса, которая изначально в нём была сформулирована и которая никогда не подвергалась сомнению: бюджет формируется в рамках действующих расходных обязательств. Следует обратить внимание, что исполнение в I квартале 2014 года ФЦП и ФАИП осуществлялось под действием следующих факторов, которые были связаны с изменением норм бюджетного законодательства. В результате, несмотря на принимаемые Министерством финансов и Министерством экономического развития меры, исполнение в I квартале оказалось низким. В январе – марте 2014 года отмечено снижение динамики объёмов исполнения расходов инвестхарактера по сравнению с аналогичным периодом 2013 года. По предварительной информации, исполнение расходов составило 48,9 млрд рублей, или 7,7% общего объёма соответствующих ассигнований, что на 9,2 млрд рублей ниже уровня прошлого года.

Межбюджетные отношения. Об этом много говорил Антон Германович, это очень чувствительная и очень уязвимая тема. К сожалению, в 2013 году финансовое положение большинства регионов осложнилось по сравнению с предыдущим годом, существенно увеличился дефицит – в 2,3 раза. Количество регионов, консолидированные бюджеты которых исполнены с дефицитом, составило 77, тогда как в 2012 году их было 67.

Вырос, как уже было сказано, объём госдолга. При этом, по данным Минфина, в 24 регионах государственный долг без учёта бюджетных кредитов в 2013 году превысил половину объёма налоговых и неналоговых доходов, а в Белгородской, Вологодской областях, республиках Мордовия и Марий Эл указанный долг составил 94,84% и 83,7% соответственно.

Основными причинами осложнения финансового положения регионов явилось, естественно, ухудшение общеэкономической ситуации, снижение поступлений доходов в региональные бюджеты, в первую очередь налога на прибыль, в том числе с введением КГН, значительное увеличение расходов, в том числе на исполнение указов Президента от 7 мая 2012 года. Счётная палата в течение 2013 года осуществляла мониторинг как за исполнением доходной части бюджета регионов, так и за исполнением указов от 7 мая 2012 года. За девять месяцев 2013 года регионы показали расчётную сумму на реализацию указов в объёме 2,2 трлн рублей.

После того как был направлен соответствующий доклад Счётной палаты Председателю Правительства и было дано соответствующее поручение, видимо, каким-то образом активизировалась работа в этом направлении, потому что по итогам за 2013 год объёмы затрат регионами были скорректированы в сторону уменьшения на 150 млрд. Это говорит о том, что чёткой оценки стоимости мероприятий у регионов и отраслевых ведомств до сих пор нет.

Как я уже сказала, Председателем Правительства было дано поручение всем урегулировать эти вопросы, однако единство позиции до настоящего времени отсутствует, а регионы справедливо обращают внимание на отсутствие единой методологии расчёта тех мероприятий, которые содержатся в указах.

Кроме того, финансовое положение в регионах усугубляется сложившейся негативной практикой принятия Правительством распоряжений по распределению бюджетам субъектов межбюджетных трансфертов, имеющих целевое значение, в конце года, что снижает эффективность использования указанных средств.

В декабре 2013 года региональным бюджетам в рамках исполнения федерального бюджета 2013 года были выделены межбюджетные трансферты различного вида – 118 млрд рублей, или около четверти их годового объёма. Очевидно, это явилось одной из основных причин существенного увеличения в январе 2014 года возвратов из бюджетов субъектов в доходы федерального бюджета остатков неиспользованных трансфертов на общую сумму 177 млрд рублей, или в 2,7 раза больше, чем в предыдущем периоде. Законом о бюджете 2014 года установлено, что распределение субсидий в этом году должно быть осуществлено до 1 апреля. К сожалению, до настоящего времени 90 млрд, или 36 субсидий (а это 27,4% годового объёма) не распределены, что по-прежнему затрудняет исполнение бюджетов регионов.

Т.Голикова: «В декабре 2013 года региональным бюджетам в рамках исполнения федерального бюджета 2013 года были выделены межбюджетные трансферты различного вида – 118 млрд рублей, или около четверти их годового объёма».

Четвёртое – тема, о которой говорится достаточно много нами, тема, по которой Председатель Правительства уже дал соответствующее поручение. Тем не менее я хочу обратить внимание – это эффективность механизма взносов в уставные капиталы. Результаты проверок свидетельствуют о значительных объёмах вложений бюджетных ассигнований в качестве взносов в уставные капиталы акционерных обществ, которые, как правило, не используются в течение одного-двух лет на те цели, на которые они были предназначены. Размещаются на депозитах, проценты от их размещения становятся согласно законодательству собственностью компаний. Я хочу обратить внимание на то, что Казначейство имеет такие же полномочия для размещения свободных остатков на счетах, но в этом случае средства поступают в доходы бюджета и являются источником финансирования расходов. В этом случае любое вложение в уставники должно быть подкреплено соответствующими обоснованиями и соответствующей необходимой нормативной базой.

И, наконец, пятое. Мы находимся в преддверии формирования бюджета на 2015 год и плановый период 2016–2017 годов. Сейчас достаточно активно обсуждается тема отказа от установленного бюджетного правила. Мы не являемся сторонниками отказа, поскольку, по нашему мнению, это привнесёт дополнительную неопределённость, доверие к политике властей может снизиться, возрастут дефицит, долг и неустойчивость бюджета. Я не случайно обратила внимание на объём перераспределения ассигнований 2013 года внутри главных распорядителей – 290 млрд рублей, прирост дебиторской задолженности – 422 млрд рублей, а вся дебиторская задолженность – 2,3 трлн рублей. Объём неэффективно использованных средств с нарушением законодательства, который был выявлен Счётной палатой по итогам 2013 года, – 722,6 млрд рублей. Возникает вопрос, какой объём дополнительных расходов критичен для принятия решения об отказе от бюджетного правила. Мне кажется, что следует направить усилия на более эффективное использование бюджетных средств, которые сегодня предоставляются главным распорядителям.

И, наконец, Дмитрий Анатольевич: мы привыкли при формировании бюджета увеличивать расходы. Может быть, уже настало время задуматься над тем, что их нужно сокращать у тех, кто их неэффективно использует. Тем более что бюджетная статистика ряда лет даёт нам возможность делать не очень хорошие выводы, к сожалению, о бюджетной дисциплине отдельных главных распорядителей. Спасибо!

В заключение я хочу поблагодарить мой родной коллектив Министерства финансов за совместную работу и надеюсь, что такой же совместной и такой же тесной она будет в следующие годы. Успехов вам!

А.Силуанов: Спасибо, Татьяна Алексеевна! Хотел бы предоставить слово председателю комитета Государственной Думы по бюджету, финансам и налогам Макарову Андрею Михайловичу. Пожалуйста!