Леонид Горнин в интервью РБК: «Главная фобия регионов – нехватка денег»

Первый замминистра финансов Леонид Горнин, куратор межбюджетных отношений, рассказал РБК, как регионы проходят санкционный кризис, для чего им не хватает мотивации и что Минфин считает справедливым распределением денег.

О прохождении регионами санкционного кризиса

«На сегодня в большинстве регионов стабильная бюджетная ситуация. Практически у всех субъектов положительная динамика по доходам и в первом, и во втором кварталах этого года. Понятно, что динамика доходов разная в зависимости от региона. Но тем не менее субъекты на сегодняшний момент имеют исторические максимумы по трем основным критериям исполнения бюджетов. Во-первых, это консолидированный профицит бюджета — сейчас он самый большой за последние 12 лет. На 1 сентября консолидированные бюджеты регионов исполнены с профицитом 1,5 трлн руб. (с дефицитом — 14 субъектов, с профицитом — 71).

Второе — это остатки средств на счетах — 4,1 трлн руб. Они держатся примерно на одном уровне уже на протяжении пяти месяцев. Это хорошая подушка безопасности, которая станет источником финансирования расходов бюджетов в 2023 году. Остатки есть практически у всех регионов, хотя наибольшая доля приходится на богатые регионы: Москву, Санкт-Петербург, Сахалинскую область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский округа, Тюменскую область и другие. В частности, работает механизм управления Федеральным казначейством остатками на счетах регионов (размещение на депозитах): доход от этого управления на сумму около 85 млрд руб. за первое полугодие мы полностью передаем субъектам. И третий критерий — госдолг регионов, который находится на безопасном уровне».

О «стрессоустойчивых» источниках доходов

«Высокие доходы бюджетов регионов во многом конъюнктурные, это так. Они сложились за счет высоких цен на отдельные группы экспортных товаров. Но факт в том, что регионы перевыполнили планы, сформированные в конце прошлого — начале этого года, то есть до санкций и даже до ковидного периода, с которым все любят сравнивать динамику. По сравнению с 2019 годом перевыполнение по доходам оценивается в 3 трлн руб. по состоянию на 1 сентября.

Тот темп налогового потенциала, который есть у большинства субъектов, — это не результат мобилизации регионов в сложный период, а результат межбюджетной политики, выстроенной и выстраданной, я бы сказал. Дело в том, что из трех налоговых источников доходов, которые переданы регионам, два являются самыми «стрессоустойчивыми» и не зависят так сильно от рыночной конъюнктуры: это НДФЛ и имущественные налоги. Конечно, на них тоже могут влиять внешние экономические и политические факторы, но не так сильно, как на нефтегазовые доходы.

Третий из бюджетообразующих налогов регионов — налог на прибыль — не так устойчив перед конъюнктурными рисками. На 1 сентября снижение налога на прибыль организаций к уровню аналогичного периода прошлого года сложилось у 16 регионов. У большей части из них (Карелия, Белгородская, Курская, Липецкая, Свердловская, Челябинская области, Забайкальский край) снижение сложилось по отраслям, связанным с добычей металлических руд и металлургическим производством, но отчасти это связано с высокой базой прошлого года. В то же время перечисленные регионы умеют справляться с периодами выпадающих доходов, у них есть опыт формирования сбалансированных региональных бюджетов с учетом изменения поступлений по конъюнктурным отраслям за счет резервов, накопленных в благополучных периодах.

Что касается регионов, где сосредоточено обрабатывающее производство, то мы не видим значительных рисков по поступлению налога на прибыль. В регионах автопрома (Калужская, Нижегородская, Самарская области) снижение поступлений по этой отрасли удается нивелировать за счет роста поступлений по другим отраслям. Кроме того, это обеспеченные субъекты, у них есть резервы для поддержания сбалансированности бюджетов. Наименьших колебаний мы ожидаем в регионах с диверсифицированной экономикой — там, где есть и машиностроение, и перерабатывающая промышленность (например, Нижегородская область)».

О расходах регионов

«Понятно, что одновременно с ростом доходов у регионов растут и расходы, в том числе связанные с увеличением заработной платы из-за повышения МРОТ [минимального размера оплаты труда] и ускорения инфляции, увеличивается стоимость государственных капитальных вложений. Плюс к этому в регионах встает вопрос о поддержке бизнеса в период экономического спада. Могу сказать точно, что бюджетная ситуация в большинстве субъектов позволяет им исполнить все социальные обязательства. Тем не менее, если случится какой-то форс-мажор, Минфин готов помочь.

В этом году мы приняли решение предоставить регионам лимит на уровне до 10% от доходов, а это в сумме больше 1 трлн руб., для того чтобы они могли обратиться в Федеральное казначейство за получением бюджетного казначейского кредита на кассовый разрыв. Пока таких обращений практически нет.

Существенных изменений в структуре расходов консолидированных бюджетов регионов не произошло. Доля расходов на ЖКХ увеличилась с 9% в 2020 году до 11% в 2022 году, расходы на образование не изменились и составляют в структуре расходов 23% в последние два года. Расходы на здравоохранение и расходы на социальную политику в структуре расходов снижаются: с 13% в 2020 году до 9% в 2022 году и с 21% в 2020 году до 19% в 2022 году соответственно. Это связано с ослаблением коронавирусной инфекции и ростом экономики регионов и с отсутствием необходимости направления средств на сдерживание распространения ковида и поддержку гражданам.

Регионы продолжают увеличивать долю инвестиционных расходов в структуре бюджетов, в том числе за счет поддержки государства, в первую очередь инфраструктурных кредитов. Основной принцип инвестиционной поддержки — «либо возвращай кредит, либо инвестируй». Есть квазирасходы, связанные с предоставлением налоговых льгот, преференций бизнесу. Если еще 5–7 лет назад доля инвестиционных расходов во многих субъектах составляла 6–7%, то сейчас она увеличилась до 10%».

О фобиях регионов

«Всем всегда не хватает денег. Недостаток ресурсов — это их главная фобия. Сейчас появилась еще одна фобия — сложность прогнозирования из-за неопределенности экономической ситуации. Тем субъектам, у которых достаточно большая доля сырьевой экономики, непросто точно определить налоговый потенциал в финансовом периоде 2023–2024 годов. Что говорить о целых регионах, если даже предприятия не всегда понимают, что закладывать в производственный план на ближайший год».

О централизации и дополнительных источниках доходов

«С 2019 года объем фонда межбюджетных трансфертов увеличился на треть, или на 1 трлн руб., до 3,7 трлн руб. Из них 0,7 трлн — это дотации на выравнивание, а все остальное — это целевые трансферты под конкретный результат. Тот, кто лучше работает, имеет больше возможности их получить, потому что он может более ярко и быстро предоставить результат стране, федеральной власти.

Безусловно, нижестоящим бюджетам мы должны дать более устойчивые, не подверженные каким-то сильным конъюнктурным, геополитическим влияниям доходные налоговые источники. Но у нас сейчас главная проблема: какие дополнительные источники? Налог на прибыль дальше отдавать? Он усилит дифференциацию, он ничего слабым не даст, потому что 60% налога на прибыль — это десять субъектов РФ. Или НДС отдавать? Но НДС отражает общий оборот, это тоже невозможно, будет только усиление дифференциации.

Мы действительно подошли к такому периоду, что дополнительные доходные источники, которые просят передать субъектам, ограниченны, потому что в России очень сильная дифференциация налогового потенциала субъектов за счет сырьевого сегмента, неравномерного распределения трудовых ресурсов, промышленного производства, промышленного потенциала. Необходимо настраивать распределение по уже переданным источникам горизонтально, между субъектами — это более перспективное направление».

О государственном долге

«Тот крен, который у нас был до 2015–2016 годов, когда госдолг регионов увеличивался, удалось устранить в том числе за счет санации долга в последние два года: субъектам было выделено 719 млрд руб. на замещение рыночных заимствований. Безопасным его делает и то, что это в основном не рыночный долг, а обязательства перед Российской Федерацией. Сейчас госдолг находится на уровне 22% от собственных доходов регионов — это хороший показатель.

За последние месяцы госдолг увеличился на 175 млрд руб., до 2,65 трлн руб. Но это произошло за счет полученных инфраструктурных кредитов. То есть это долг в рамках межбюджетных отношений, и он будет увеличиваться и дальше — ровно на сумму предоставленных инфраструктурных кредитов. Такие кредиты предоставляются по льготной ставке — 3% годовых на длительный срок, с учетом инфляции они почти бесплатные. Для нас главная задача — не допускать резкого роста рыночного долга субъектов (перед кредитными организациями и по ценным бумагам).

Несмотря на снижение ставок, у регионов сейчас нет потребности возвращаться на рынок заимствований. Кредитоваться сейчас, пусть даже под благоприятные ставки, при наличии ликвидности и остатков на счетах, сверхплановых доходов субъектов — не самый обдуманный шаг. Предоставляя дешевые инфраструктурные кредиты, мы ждем от регионов ответственной долговой политики. Хотите полной самостоятельности — пожалуйста, федеративные отношения никто не отменял, но тогда придется обходиться без дополнительной финансовой поддержки со стороны федеральной власти. Ни один регион пока не пошел по этому пути».

Об изменениях в механизмах распределения налога на прибыль

«Мы пять лет назад приняли решение о том, что можно всего 50% убытков относить на финансовый результат консолидированных групп налогоплательщиков (КГН) [то есть КГН не могут уменьшать базу прибыльных участников группы, с которой платятся налоги, более чем на половину потерь ее убыточных участников. — РБК]. За счет этого решения дополнительно получили более 160 млрд. С 1 января 2023 года институт КГН прекратит существование. Но все субъекты получат дополнительные относительно 2022 года доходные источники.

У разных наших коллег есть опасения в этом отношении, но мы выработали, на мой взгляд, нормальный механизм, который как раз защитит большинство субъектов от различных конъюнктурных колебаний, связанных с экономическими вызовами. Механизм предусматривает распределение налога на прибыль организаций, которые были в составе КГН между регионами по тем долям, которые фактически сформировались за последние три года. Это значит, что независимо от того, как будут происходить изменения, связанные с уплатой налога на прибыль конкретного юридического лица в конкретном субъекте, норматив будет защищать каждый субъект от таких, может быть, временных, а может быть, длительных конъюнктурных влияний. Арифметика такова, что выиграют в этом отношении все субъекты за счет отсутствия возможности консолидировать убытки в рамках одной группы налогоплательщиков. По моим оценкам, это принесет регионам не менее 200 млрд».

О самодостаточных и дотационных регионах

«Регионы с более развитой экономикой, подверженной конъюнктурным колебаниям, обычно в большей степени реагируют на кризисные периоды, тогда как регионы со слаборазвитой экономикой не имеют настолько волатильных составляющих, поэтому в кризисы поступления в их бюджеты в целом менее подвержены снижению. Но кризис приходит и уходит, и поверьте: самодостаточные регионы в части межбюджетных отношений выигрывают.

Иногда я слышу: «Вот, мы дотацию не получаем, и мы не мотивированы к тому, чтобы наращивать налоговый потенциал». Но, во-первых, для меня это слышать странно: региональная власть должна быть мотивирована работать просто по факту нахождения на должности. Во-вторых, как ни парадоксально, регионы, у которых достаточно высокий экономический и бюджетный потенциал, на высоком уровне расчетная бюджетная обеспеченность, имеют больше возможностей получить дополнительные трансферты из федерального бюджета, но трансферты целевые.

В этой связи у нас была дискуссия по поводу методики распределения инфраструктурных бюджетных кредитов. По умолчанию в этой истории выигрывали бы сильные, потому что представить серьезный инфраструктурный проект в состоянии не все. И если бы мы использовали этот подход, то 1 трлн руб. инфраструктурных кредитов бы гарантированно получили 10–20 субъектов с высокой бюджетной обеспеченностью. Мы приняли решение до банальности простое: распределить с учетом численности населения, таким образом обеспечив равный доступ всех регионов».

О ближайших перспективах

«Что будет дальше? Многие скептики прогнозируют, что с учетом негативного воздействия на средний и малый бизнес, падения экономической активности год мы закончим не очень хорошо. Но я убежден, что благодаря более устойчивым налоговым поступлениям мы завершим год с 14–15% роста собственных доходов и профицитом консолидированных бюджетов регионов не менее 100 млрд руб. Сами не ожидали этого чуда. В прошлом пандемийном году тоже был профицит консолидированных бюджетов, и его называли техническим, случайным. Пусть как угодно называют, мы согласны с любым прилагательным. Главное, что профицит есть.

Да, регионы сомневались, что удастся проходить кризис без особых потерь. Конечно, риски остаются. В любой момент могут поменяться цены на нефть, конъюнктура рынка металлов, удобрений. Да, сложнее стала логистика, приходится искать новые рынки сбыта, но можно сказать, что те санкционные фобии, которые были, не оправдались на 100%. В подтверждение — серьезное улучшение прогнозов по спаду ВВП: если в марте назывались оценки в минус 10%, то сегодня Минэкономразвития прогнозирует спад в 2–3% по итогам года».

Фото: Михаил Гребенщиков / РБК