Пресс-центр

В.В. Колычев о бюджетном правиле, ФНБ, доходах и расходах бюджета в интервью Reuters

20 апреля 2021 15:45

БЮДЖЕТНОЕ ПРАВИЛО

У бюджетного правила есть два ключевых параметра - цена отсечения и размер структурного баланса при этой цене. В части цены отсечения, неизменность которой обеспечивает низкую подверженность экономики изменениям нефтегазовой ренты, каких-то сомнений в действенности и эффективности бюджетного правила мы не видим.

Прошлый год - наиболее яркий пример: цены падали до $10 и до отрицательных значений, и при этом курс был стабильный, инфляционные ожидания оставались под контролем, премии за риск и процентные ставки реагировали спокойно. Это собственно и предоставило возможность в период кризиса проводить контрциклическую политику. Раньше было наоборот - серьезное снижение цен на нефть всегда приводило к рискам финансовой и ценовой дестабилизации. Понятно, что в таких условиях стимулировать и проводить контрциклическую политику практически невозможно, потому что она только подогревает эту нестабильность.

В "нефтяной" части правила может быть актуальной дискуссия, насколько долгосрочные вызовы, связанные с декарбонизацией, возможным прохождением пика спроса на нефть, с развитием альтернативной энергетики и альтернативных способов добычи нефти, могут поставить под угрозу возможность проведения бюджетной политики с точки зрения того, что цена в долгосрочной перспективе может быть ниже, чем отсечка, и накопленных резервов может просто не хватить, чтобы бюджетное правило устояло. В этом контексте к краткосрочным всплескам цен на нефть, которые мы сейчас видим из-за более быстрого восстановления мировой экономики, спроса и более медленного восстановления добычи ОПЕК+, нужно относиться аккуратно.

Так же аккуратно нужно подходить и к дискуссии, стоит ли значительные суммы средств ФНБ вкладывать в долгосрочные финансовые активы, монетизация которых в среднесрочном периоде затруднительна. В определенных ценовых сценариях резервные активы быстро израсходуются, а реализовать нерезервные будет сложно - это проекты сроком более 10 лет - и придется тогда с бюджетными расходами что-то делать. Об этом нужно думать заранее. С учетом значительных рисков снижения спроса на нефть в средне- и долгосрочной перспективе инвестировать в долгосрочные финансовые активы значительную долю дополнительных нефтегазовых доходов было бы крайне неосмотрительно.

Что касается второй части бюджетного правила - уровень первичного структурного баланса - то он по сути определяет размер перераспределения национального дохода через бюджет - то есть масштабы "участия" государства в экономике. Соответственно, расширение структурного дефицита приведет к увеличению роли государства в экономике. Будет это содействовать повышению потенциальных темпов роста или наоборот приведет к их снижению - не однозначно.

Временное повышение (и снижение) структурного баланса для сглаживания деловых циклов теоретически допустимо, но для "обычных" циклических шоков предусмотренных контр-циклических механизмов - таких как резервный фонд правительства, покрытие выпадающих ненефтегазовых доходов за счет заимствований и др. – более чем достаточно. Тем более, что главенствующая роль в сглаживании деловых циклов традиционно отводится денежно-кредитной политике - иначе есть риск раскоординации с соответствующими инфляционными последствиями.

А вот в ситуации пандемии прошлого года - когда размер шока таков, что традиционных контр-циклических механизмов недостаточно - действительно логично было этот параметр бюджетного правила временно увеличить и занять побольше на временные программы поддержки, чтобы минимизировать возможные долгосрочные последствия (закрытия предприятий, структурная потеря рабочих мест) от временной приостановки деятельности отдельных секторов.

НОРМАЛИЗАЦИЯ ПОЛИТИКИ

Сейчас восстановление идет намного быстрее, чем заложено в траектории осеннего макропрогноза и трехлетнего бюджета. Большинство секторов восстановились уже к четвертому кварталу 2020 года, вторая волна пандемии сильного влияния на экономическую активность не оказала, а с ее завершением и снятием последних ограничений, мы видим, что по всем секторам произошло восстановление до доковидных уровней. Кроме двух - добыча нефти и газа из-за сделки ОПЕК+ и международные перевозки и международный туризм из-за сохраняющихся ограничений во всем мире.

Инфляционная картина говорит о том, что экономика не только восстановилась, но возможно даже масштаб стимула оказался большим, чем требовалось - иначе у нас не было бы такой высокой инфляции. И с этой точки зрения уместнее говорить о том, что нормализация бюджетной и денежно-кредитной политики должна быть быстрее, чем она заложена была, когда ожидания были другие. В этом логика контрциклической политики. Если экономическая активность находится возле потенциала, то и отклонений никаких не должно быть, иначе политика будет процикличной. В целом сейчас намного логичнее обсуждать более быструю нормализацию, чем более медленную, иначе политика будет процикличной.

Конечно, мы не говорим, что нужно сокращать расходы по сравнению с утвержденными. Но вот в части долговой политики объемы заимствований приводим к нормальному уровню уже в этом году. В прошлом году мы по сути заняли больше чем требовалось - занимали, исходя из более консервативных оценок восстановления экономики и поступления ненефтегазовых доходов. Нормализация объемов заимствований положительно скажется на долгосрочных процентных ставках в экономике и позволит гибко реагировать на возможные санкционные риски и вызовы, связанные с пандемией.

ОЦЕНКА ДОХОДОВ

Экономика в прошлом году оказалась сильнее, ненефтегазовые доходы больше. И когда экономика оказалась сильнее, логично предположить, что уровень экономической активности если не выше, чем потенциальный, то по крайней мере выше, чем базовая ожидаемая траектория – то есть это уже начинает становиться не нейтральным к инфляционным последствиям. Если, как предлагает Минэкономразвития, на следующий год еще дополнительный стимул добавлять, когда и так экономика идет лучше ожиданий, это будет процикличным.

Если представить обратную ситуацию - экономика оказалась хуже, чем ожидали, инфляция подавленная, ненефтегазовые доходы ниже, чем ожидали. Мы, что, в последующем году будем сокращать расходы? Правило ведь симметричное - превышение направляется на расходы, а недостаток их должен сокращать. В этом плане с точки зрения последствий для экономики надо много раз подумать - это по сути крайне про-цикличный механизм получается. Всегда всем хочется потратить побольше, и когда конъюнктура такая, что есть, что потратить, возникают эти дискуссии под разными формами. Просто надо понимать, что конъюнктура может быть другой.

ДОПРАСХОДЫ

Учитывая, что восстановление экономики и налоговой базы идет быстрее, чем мы ожидали, и дополнительные доходы мы получаем уже сейчас, а не в конце 2021 года, как ожидали раньше, этот прирост налогов создает пространство для того, чтобы его направить на приоритеты. Общий пирог вырастает, и часть пирога направляется на приоритеты. В этом году в соответствии с текущими оценками мы ожидаем около 500 миллиардов рублей дополнительных ненефтегазовых доходов.

Плюс связанные доходы - такие как штраф Норникеля за воздействие на окружающую среду и введение демпфера на зерно. Соответственно, прирост ненефтегазовых доходов традиционно создает ресурс для увеличения расходов.

У правительства также есть гибкость в части распределения зарезервированных внутри бюджета средств из резервного фонда правительства, а это, если посмотреть историю за много лет, от 0,5 триллиона до 1 триллиона рублей. Это вторая часть свободного ресурса, который правительство может направлять на приоритеты.

Плюс перераспределение - можно думать о том, чтобы на какие-то менее эффективные программы ресурс сократить и приоритизировать его на более эффективные приоритеты.

ДЕФИЦИТ

В этом году первичный структурный баланс на 875 миллиардов рублей выше, чем заложено в бюджетных правилах. И именно этот уровень структурного первичного баланса мы будем стараться выдержать в этом году. Выдерживается он технически тем, что все дополнительные ненефтегазовые доходы направляются на дополнительные расходы.

Общий уровень дефицита отличается от структурного по двум параметрам: процентные расходы и дополнительные (либо выпадающие) нефтегазовые доходы. Процентные расходы в 2021 году заложены в бюджете в размере 1,2 триллиона рублей, а дополнительные нефтегазовые доходы при среднегодовом уровне цены на нефть Urals $60 за баррель составят около 1,5 триллионов рублей.

ПРАВИЛА ИНВЕСТИРОВАНИЯ ФНБ

Основные дискуссии сейчас вокруг общего размера вложений ФНБ - сколько всего за определенный период можно направить на такие инвестиции - и критериев таких инвестиций. По общему размеру мы придерживаемся нашего изначального предложения - 1 триллион рублей за три года. Просят всегда максимум - сколько есть дополнительных нефтегазовых доходов.

Что касается масштабов инвестирования, не хочется прийти к ситуации, когда задействование средств ФНБ де-факто приведет к тому, что доступность кредитного ресурса для всех остальных снизится. Общий размер кредитного ресурса ограничен, и чрезмерное его предоставление с задействованием механизма инвестиций из ФНБ приведет к его сокращению - через рост процентных ставок в экономике - для остальной (не охваченной проектами с использованием ФНБ) экономики. Этого точно хотелось бы избежать.

Что касается критериев, то ключевые из них два - максимальная доля участия средств ФНБ и минимальная доходность вложений. Максимальная доля участия определяет два последствия - возвратность и мультипликатор привлечения частных инвестиций. Возвратность критически важна - мы все же говорим о средствах будущих поколений - и когда природная рента будет не такой большой, как сейчас, нужно будет все равно обслуживать гособязательства, в том числе, из средств возвратившихся инвестиций. В этом плане чиновникам сложнее, чем другим инвесторам и кредиторам, оценить перспективу возвратности средств, коммерческую устойчивость проектов. Поэтому важно, чтобы другие участники тоже были вовлечены, чтобы они в значительной степени рисковали своим капиталом - это показатель того, что они рассчитывают на возвратность.

Третья развилка - минимальный уровень доходности. Сейчас обсуждается между ключевой ставкой и ОФЗ. Мы не видим никакой логики в ключевой ставке, потому что это ставка денежного рынка, в зависимости от срока проекта надо по кривой смотреть, а не первую точку брать. Деньги имеют стоимость и с течением времени если ставка размещения ниже, чем рыночная, инфляция может съесть накопления, поэтому для нас критично, чтобы она как минимум была, как ОФЗ, чтобы это была безубыточная операция для будущих поколений налогоплательщиков.

СОЦПОДДЕРЖКА

Введение новых пособий для детей до трех лет и от трех до семи лет обходится бюджетной системы около 550-600 миллиардов рублей в год. Этими пособиями сейчас пользуются около 6 миллионов семей, или 17 миллионов граждан. Охват у этих пособий достаточно широкий. По данным Росстата, до их введения в 2019 году 18 миллионов граждан были бедными, из которых около 20% не являлись семьями с детьми. Если просто цифры сравнить, получается, что чуть ли не 100% бедных этими пособиями уже охвачены.

По тем же данным Росстата, дефицит бюджетов нуждающихся домохозяйств, у которых уровень доходов на одного члена семьи ниже, чем прожиточный минимум, в том же 2019 году был 750 миллиардов рублей. То есть финансовый ресурс, который уже аллокирован на эту проблему, очень большой и в принципе должен покрывать вопрос нуждающихся семей в пределах прожиточного минимума.

О чем говорят эти цифры? О том, что, возможно, эти пособия и критерии нуждаемости недостаточно таргетированы, не учитываются какие-то доходы, например. И в этом плане, мне кажется, было бы правильным синхронизировать дальнейшее расширение охвата подобных пособий с лучшей таргетируемостью нуждаемости и лучшей прозрачностью доходов, всего имущественного комплекса. Это касается и множества действующих сейчас других мер социальной поддержки, где критерии нуждаемости до сих пор не применяются.

Поддержка, в первую очередь, семей с детьми обусловлена тем, что наибольший риск возникновения бедности сегодня у нас именно в семьях с детьми. Так, по данным Росстата 82% от общей численности малоимущих - это именно семьи с детьми. В целях защиты от бедности людей старшего поколения - пенсионеров - еще с 2008 года действует доплата к пенсии до уровня прожиточного минимума пенсионера. А когда мы говорим об иных категориях, то в первую очередь необходимо понимать о причинах низкого уровня доходов в семье с двумя трудоспособными гражданами при отсутствии у них детей. В случаях, когда речь идет об отсутствии работы, правительством реализуется целый комплекс мер по содействию трудоустройства.

НАЛОГИ

Последний раз структурное повышение налогов было при повышении НДС - в целях финансирования нацпроектов. После этого все итерации с налоговой политикой были фискально нейтральны: для одних повысили, для других снизили. В этом плане учитывая, что в целом бюджетная конструкция среднесрочно-долгосрочно сохраняется, какой-то потребности фискальной для того, чтобы увеличить налоговую нагрузку не должно возникать.

Дальше вопрос структуры налоговой нагрузки: правильно ли она распределена между компаниями и населением? Справедливо ли распределяется рента между недропользователями и гражданами (т.е. бюджетом)?