Алексей Лавров о соцзаказе в интервью журналу Бюджет

Закон о социальном заказе принят и вступил в силу. 16 пилотных регионов уже начали исполнять его нормы. Что послужило предпосылками разработки закона, какие наработки при этом использовались и каковы перспективы развития сферы государственных (муниципальных) услуг, нам рассказал заместитель министра финансов РФ Алексей Михайлович ЛАВРОВ.

— Алексей Михайлович, 13 июля 2020 года принят Федеральный закон № 189?ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере». Закон расширяет возможности для конкурентного оказания бюджетных услуг в соответствии с принципом «деньги следуют за потребителем». Каковы предпосылки принятия закона?

— В 2020 году можно было бы отметить двадцатилетие реформ оказания государственных и муниципальных (бюджетных) услуг^[1]. Для данной сферы это относительно небольшой период времени. Здесь не нужно ожидать немедленных результатов, речь идет не столько о внедрении тех или иных новаций, сколько о создании условий или снятии ограничений для возникновения и развития новых практик.

Первые подходы к реформированию системы бюджетных услуг были сформулированы в разработанной в 2000 году Стратегии развития РФ до 2010 года. В ней, в частности, содержались предложения по изменению правового статуса государственных и муниципальных учреждений и привлечению негосударственных организаций к оказанию бюджетных услуг. Однако стратегия не была утверждена и в этой части не реализовывалась.

Тем не менее на политическом уровне регулярно ставились задачи по реструктуризации бюджетной сети и повышению ее эффективности. В соответствии с ними в 2003 году Минфин России направил в Правительство РФ доклад с «расширенной» версией этих реформ^[2]. В нем содержались предложения по изменению организационно-правовых форм государственных и муниципальных учреждений, в том числе описаны прообразы нынешних автономных и бюджетных учреждений, созданию конкурентных механизмов оказания бюджетных услуг, вовлечения негосударственных организаций в оказание бюджетных услуг.

На законодательном уровне реформа началась в 2006 году с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях». Наряду с созданием двух типов государственных (муниципальных) учреждений (бюджетное учреждение — в то время аналог нынешнего казенного учреждения, и автономное учреждение) этим законом введены в практику базовые для данной сферы инструменты — государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг и субсидии из бюджетов на его выполнение, нормативы затрат.

Предполагалось, что в течение достаточно короткого срока значительное количество бюджетных учреждений будет преобразовано в автономные учреждения. Однако из-за отсутствия четкого плана по реализации закона, пробелов правового регулирования, нерешенных вопросов финансового обеспечения автономных учреждений, сложности процедур преобразования к 2010 году статус автономных учреждений получило всего несколько десятков бюджетных учреждений. Прежде всего этот статус получили учреждения в Тюменской области и Республике Татарстан, по сути, ставших пилотными регионами реформы. Тем не менее даже в таком небольшом масштабе этот этап реформы подтвердил работоспособность и преимущества новой модели оказания бюджетных услуг и их финансового обеспечения.

С опорой на этот опыт Минфином России был разработан и после достаточно острого обсуждения в Федеральном собрании принят Федеральный закон от 8 мая 2020 года № 83?ФЗ.

Закон 83?ФЗ, сохранив принципы и логику реформы оказания бюджетных услуг, изменил способ ее реализации. Вместо сложного преобразования в автономные учреждения одного бюджетного учреждения за другим был изменен правовой статус всех бюджетных учреждений. Одновременно часть бюджетных учреждений была преобразована в новый тип государственных (муниципальных) учреждений — казенные учреждения, находящиеся под контролем соответствующих публично-правовых образований. В результате с 2012 года основная часть учреждений социальной сферы начала функционировать в новом финансово-правовом статусе.

В дальнейшем Минфином России и финансовыми органами субъектов Федерации проводилось формирование общероссийского и региональных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, включаемых в государственные (муниципальные) задания, и организовывался поэтапный переход от индивидуальных (основанных на прежних сметах) к определенным по единым методикам нормативных затрат на оказание (выполнение) государственных (муниципальных) услуг (работ).

В основном работа по формированию правового регулирования и методологии оказания бюджетных услуг в социальной сфере на основе государственных (муниципальных) заданий была завершена к 2017 году. В то же время внедрение новых финансово-правовых механизмов во многом оказалось формальным. Финансово-хозяйственная самостоятельность бюджетных учреждений и их ответственность за результаты своей деятельности повысились. Однако государственные (муниципальные) задания и субсидии на их выполнение распределялись преимущественно административными методами — их подстраивали под сложившуюся сеть учреждений и необходимость ее финансового обеспечения. Планы финансово-хозяйственной деятельности не слишком отличались от контролируемых сверху смет, а у бюджетных учреждений по-прежнему отсутствовали стимулы к повышению качества оказываемых услуг и конкуренции за потребителя.

Необходимо отметить, что государственные (муниципальные) задания, административно распределяемые между подведомственными бюджетными и автономными учреждениями, изначально рассматривались в качестве промежуточного этапа реформы оказания бюджетных услуг. Предполагалось, что по мере освоения основной частью государственных и муниципальных учреждений государственных (муниципальных) заданий и субсидий на их выполнение будут применяться конкурентные принципы их распределения, в том числе с привлечением к оказанию бюджетных услуг негосударственных некоммерческих организаций (НКО).

В 2014–2016 годах Президент РФ и Правительство РФ поставили задачу повышения качества и доступности государственных (муниципальных) услуг путем поэтапного расширения конкурентных способов их оказания государственными и негосударственными организациями на основе принципа «деньги следуют за потребителем». В целях реализации этих положений принят ряд документов стратегического планирования, в том числе утвержденная Правительством РФ Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах, которые и стали базой для разработки нового федерального закона. Таким образом, закон создает правовую основу для перехода к завершающему этапу реформы оказания бюджетных услуг.

— Положения Закона № 189?ФЗ базируются на существующей правоприменительной практике или это абсолютно новое регулирование?

— В России накоплен определенный опыт конкурентного оказания бюджетных услуг организациями разных организационно-правовых форм.

Первым и вплоть до настоящего времени наиболее масштабным применением модели конкурентного оказания бюджетных услуг является система обязательного медицинского страхования. Несмотря на ряд ограничений и нерешенных проблем, в целом она доказала свою работоспособность, став прообразом более широкой концепции государственного (муниципального) социального заказа.

С 2008 года статья 6 Бюджетного кодекса, определяя государственные (муниципальные) услуги, допускает возможность их оказания не только органами государственной власти (местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями, но и в случаях, установленных законодательством РФ, иными юридическими лицами.

Федеральные законы от 28 декабря 2013 года № 442?ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» и от 29 декабря 2012 года № 273?ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусматривают возможность оказания образовательных и социальных услуг как государственными и муниципальными, так и частными организациями.

В 2016 году внесены изменения в Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7?ФЗ «О некоммерческих организациях», определяющие новый статус социально ориентированных некоммерческих организаций. СОНКО получили право на приоритетные меры государственной поддержки, в том числе на получение субсидий из бюджетов. Правительство утвердило перечень общественно полезных услуг, большая часть которых является государственными (муниципальными) услугами, включенными в общероссийские базовые (отраслевые) перечни государственных и муниципальных услуг и работ.

Весь этот опыт был проанализирован и учтен при подготовке Федерального закона № 189?ФЗ.

— Давайте остановимся на основных новациях Федерального закона № 189?ФЗ.

— Первое. Законодательно закрепляется обязанность органов исполнительной власти, отвечающих за организацию оказания той или иной услуги в социальной сфере, определять государственный (муниципальный) социальный заказ, то есть объем государственных гарантий в форме оплачиваемых из бюджета услуг и их качество. Впервые станут открытыми полные данные об объеме бюджетных услуг, финансируемых за счет бюджетных средств. Например, в публичном доступе появится информация о том, сколько человек получат услуги по дополнительному профессиональному образованию в рамках поддержки занятости, смогут заниматься в спортивных школах, получать социальную помощь и так далее. Также будут доступны сведения о способах оказания и объемах финансирования тех или иных услуг. Сейчас такая информация есть, но она разрозненна.

Второе. Возможность применения новых способов организации оказания бюджетных услуг (при сохранении государственного или муниципального задания как основного способа): социальных сертификатов и совместных («открытых») конкурсов. Использование новых способов организации оказания услуг не является обязательным для публично-правового образования. Оно вправе принять решение об использовании только действующего способа — государственного или муниципального задания, которое, кстати, становится обязательным и для казенных учреждений, оказывающих социальные услуги. Вместе с тем указанное решение должно быть публичным. Оно должно быть принято с учетом состояния бюджетной сети, степени удовлетворенности спроса на те или иные услуги, наличия негосударственных НКО.

Социальные сертификаты позволяют гражданину самостоятельно выбрать любого исполнителя услуг, включенного в реестр исполнителей, и гарантируют выбранному исполнителю оплату оказания бюджетной услуги в соответствии с установленными нормативными затратами. Главное условие — чтобы исполнитель подал заявку на включение в перечень, сформированный уполномоченным органом. Подобная модель уже действует в сфере социального обслуживания, а также апробируется в ходе реализации национального проекта «Демография» в отношении услуг по профессиональному обучению и дополнительному профессиональному образованию граждан предпенсионного возраста. В рамках федерального закона предусматривается цифровизация использования сертификатов, благодаря которой упростится взаимодействие между всеми заинтересованными сторонами, оно станет максимально удобным как для потребителя, так и для исполнителя услуг.

Что касается конкурса, то установлена возможность его проведения среди организаций различных организационно-правовых форм и форм собственности, в том числе одновременно между государственными и негосударственными организациями. При этом вводятся преференции для НКО (возможность проводить конкурс только для НКО, возможность нескольких НКО подавать совместную заявку). При оценке предложений участников конкурса приоритет отдан качественным критериям (не менее 80% с возможностью полного отказа от ценовых критериев).

Третье. Устанавливаются единые подходы к финансовому обеспечению деятельности вне зависимости от организационно-правовой формы исполнителя с введением нормативных затрат, которые в настоящее время используются для расчета госзадания. Закон о соцзаказе инструментом финансового обеспечения соглашений, заключаемых с исполнителями услуг, определил субсидии. В этой связи в Бюджетный кодекс внесены поправки, которые установили новые виды субсидий — субсидии в целях финансового обеспечения исполнения государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере. При этом предусмотрена возможность заключения долгосрочных соглашений с исполнителями услуг в случае, если срок оказания услуги превышает срок бюджетного планирования.

Четвертое. Решен вопрос ответственности за неоказание (ненадлежащее оказание) услуг потребителю. Закон устанавливает для получателя услуг, который не удовлетворен их качеством, возможность обратиться в орган власти, ответственный за оказание услуг. Орган власти обязан провести проверку исполнителя услуг и принять решение вплоть до замены исполнителя, введения запрета для исполнителя на оказание государственных (муниципальных) услуг. Кроме того, вводится общественный контроль за деятельностью исполнителей услуг. Общественные объединения вправе проводить независимый мониторинг качества и условий оказания социальных услуг, а также могут обращаться в контрольные органы с заявлением о проведении контрольных мероприятий.

— Алексей Михайлович, как вы считаете, готов ли негосударственный сектор к конкуренции с государственными учреждениями?

— Закон направлен на создание конкурентной среды, обеспечение возможности для организаций всех организационно-правовых форм реализовывать социальный заказ. Как показывает практика внедрения социальных сертификатов, подавляющая их часть поступает бюджетным и автономным учреждениям. Но при этом они попадают в условия конкуренции, начинают бороться за потребителей, повышать качество услуг. Одновременно становится возможным вовлекать в оказание бюджетных услуг (особенно там, где не хватает мощностей бюджетных учреждений) негосударственные НКО.

По данным отчета Минэкономразвития России, в 2019 году общий объем средств, переданных субъектами РФ СОНКО на предоставление населению услуг в социальной сфере, по сравнению с 2018 годом вырос на 38 процентов. Количество получателей услуг у СОНКО увеличилось на 11 процентов. Получателями средств стали 5,8 тысячи СОНКО, предоставивших услуги более 19 миллионам человек в следующих сферах: социальная защита и социальное обслуживание, образование, культура, охрана здоровья граждан, физическая культура и спорт, молодежная политика.

В ряде отраслей в целом успешно реализуются федеральные проекты по апробации новых инструментов оказания бюджетных услуг. Так, в соответствии с Концепцией развития дополнительного образования детей, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 4 сентября 2014 года № 1726-р, реализуется масштабный пилотный проект по персонифицированному финансированию дополнительного образования детей. Согласно концепции, персонифицированное финансирование (сертификаты) — это модель финансирования, обеспечивающая свободу выбора участников дополнительного образования путем закрепления за ними определенного объема средств (размер персонифицированного обязательства) и их передачи организации (индивидуальному предпринимателю), реализующей дополнительную общеобразовательную программу после выбора этой программы потребителем.

Внедрение системы персонифицированного финансирования осуществлялось в рамках реализации приоритетного проекта «Доступное дополнительное образование для детей». Затем продолжено в рамках национального проекта «Образование». По состоянию на 2020 год модель персонифицированного финансирования реализовывалась в 57 субъектах РФ, по итогам 2019 года было выдано более 2,2 миллиона сертификатов. Результаты опросов родителей позволяют выделить целый ряд позитивных эффектов проекта. У семей появляются новые возможности: выбирать самостоятельно и без ограничений программу для ребенка, отводить детей в те организации, о существовании которых они даже не знали, записываться в кружки, посещать которые раньше можно было только на платной основе.

— Закон о соцзаказе в этом году будет реализовываться только в пилотных регионах. Каковы дальнейшие этапы его реализации?

— С 2021 по 2024 год положения закона применяются в пилотном режиме в 16 субъектах РФ, перечень которых утвержден Правительством РФ^[3] (рисунок). Решение о предварительном пилотировании было принято в связи с социальной значимостью и сложностью предложенных новаций. В пилотных субъектах Федерации государственный (муниципальный) заказ формируется по следующим направлениям деятельности: социальное обслуживание (за исключением услуг в сфере социального обслуживания в стационарной форме), санаторно-курортное лечение (за исключением услуг, предоставляемых в рамках государственной социальной помощи), оказание паллиативной медицинской помощи, создание благоприятных условий для развития туристской индустрии в субъектах РФ, спортивная подготовка, содействие занятости населения.

Региональным органам власти предоставлено право самостоятельно выбирать из бюджетных услуг, входящих в социальный заказ, услуги, по которым возможно использование новых способов организации их оказания (сертификата и/или открытого конкурса). Четыре региона с 2021 года приступили к распределению социального заказа на основе конкурентных способов (Московская, Калининградская, Челябинская области, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра). Для остальных 2021 год станет годом подготовки к использованию конкурентных способов, совместной работы с негосударственными организациями и индивидуальными предпринимателями, общественными организациями и потребителями услуг, формирования коллегиальной системы управления, готовой к новым вызовам в социальной сфере. Поскольку применение новых способов требует разработки и принятия региональных правовых актов, проведения значительной подготовительной работы, в большинстве случаев новые способы начнут применять с 2022 года.

Методическое сопровождение реализации закона осуществляет Минфин России на основании соглашений, заключаемых с каждым пилотным регионом. Субъект РФ начинает реализацию федерального закона с принятия соответствующего решения и проведения «самообследования» в целях определения текущей ситуации и установления целевых показателей по каждому из следующих направлений: удовлетворенность граждан оказанием государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, состояние качества оказанных услуг, охват услугами/доступ к услугам, состояние конкуренции, наличие условий для оказания услуг негосударственными организациями. Затем регион формирует план действий, утверждает и публикует социальный заказ.

Для выбора исполнителей социального заказа регион определяет информационный ресурс, на котором будет проводиться конкурс, либо позволяющий аккумулировать информацию, необходимую для использования сертификата. Данный этап во многих регионах начнется в 2022 году. К концу года будут получены данные для перехода к следующему этапу — оценке работы исполнителей услуг, эффективности исполнения социального заказа. В 2023 году регионы могут принять решения по уточнению установленных значений целевых показателей оценки эффективности апробации, определить дополнительные показатели. Завершится апробация в 2024 году отчетом о достигнутых показателях, а также анализом взаимосвязи показателей и реализованных для их достижения мер, включенных в план работы региона.

— Алексей Михайлович, каковы, на ваш взгляд, дальнейшие перспективы реформ в сфере оказания государственных услуг?

— Несмотря на вполне очевидные, на мой взгляд, положительные результаты применения конкурентных способов оказания бюджетных услуг, в целом к ним сохраняется настороженно-критическое отношение.

Например, имеет место неприятие использования самого термина «государственные (муниципальные) услуги» (или его синонима «бюджетные услуги») применительно к услугам в социальной сфере. Надо признать, что сам по себе этот термин является не вполне удачным, но прижившимся переводом понятия public goods (более близкий по смыслу перевод — «публичные или общественные блага»). Однако в любом случае экономической формой этих благ являются именно услуги, которые не имеют материальной формы, не могут находиться в собственности и обычно потребляются в момент их оказания (производства). Несколько упрощая, можно сказать, что оказание услуги — это деятельность по улучшению качества некоего объекта. А государственные (муниципальные) или бюджетные услуги, оказываемые в социальной сфере за счет средств бюджетов, улучшают качество жизни (в том числе способствуют самореализации) их потребителей. Оказание таких услуг, как и любая экономическая деятельность, имеет свою себестоимость, что и отражается в нормативах их финансового обеспечения из бюджетов.

В принципе при характеристике единиц государственных (муниципальных) заданий и государственного (муниципального) социального заказа можно было бы использовать термин «результат» (или «общественно значимый результат») выполнения задания или заказа (с определением его параметров, нормативов и тому подобного аналогично нынешним услугам). Но суть, конечно, не в терминах, а в общественно-политическом выборе сочетания административных и квазирыночных инструментов регулирования социальной сферы.

В любом случае внедрение квазирыночных инструментов должно быть поэтапным, с сохранением основного объема гарантированных для государственных (муниципальных) учреждений услуг. Требуется обеспечить постепенное увеличение доли конкурентного распределения бюджетных средств, возможность для государственных (муниципальных) учреждений конкурировать за них друг с другом и другими поставщиками, а также предусмотреть простые механизмы перераспределения трудовых и материальных ресурсов в пользу более успешных поставщиков (в том числе государственных или муниципальных учреждений).

В ближайшие годы необходимо отладить новые инструменты в отдельных (видимо, немногочисленных) сферах и субъектах Федерации. В качестве стимула к выработке и распространению конкурентных практик могут использоваться гранты из вышестоящего бюджета, выдаваемые в зависимости от результатов такого рода реформ, или их учет при распределении регулярных межбюджетных субсидий. Можно применять и так называемые проекты социального воздействия, позволяющие привлечь средства частного бизнеса в оказание бюджетных услуг под конкретные измеримые результаты, разные варианты государственно-частного партнерства. Очень важны внешняя оценка качества оказываемых услуг и явно выраженная политическая поддержка со стороны федеральных (или региональных в отношении муниципалитетов) властей.

Если выйти за пределы нового закона, то внедрению конкурентных инструментов способствовала бы передача недвижимого имущества, используемого государственными (муниципальными) учреждениями, в оперативное управление специально созданных для этого органов или казенных учреждений. Имущество могло бы предоставляться учреждениям в условную аренду. Это создало бы стимулы для учреждений отказываться от избыточного имущества. Оно могло бы передаваться в реальную аренду на равных условиях негосударственным организациям.

Также возможно индивидуально-добровольное (как это предлагалось в 2006 году при создании автономных учреждений) преобразование готовых к этому бюджетных и особенно автономных учреждений в государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации (в том числе с использованием института соучредительства). Их отбор для оказания бюджетных услуг можно производить в основном или исключительно конкурентными способами.

В более отдаленной перспективе предстоит преодолеть внутреннее противоречие функционала органов исполнительной власти всех уровней, организующих оказание бюджетных услуг. Так или иначе эти органы отвечают за подведомственные им государственные (муниципальные) учреждения. Поэтому они объективно (а не в силу неприятия конкурентных инструментов как таковых) заинтересованы в использовании преимущественно административно распределяемого государственного (муниципального) задания. При применении конкурентных инструментов они будут стремиться обеспечить для «своих» учреждений те или иные преференции (в пределе подрывающие сам принцип «деньги следуют за потребителем»). А как органы, отвечающие за доступность и качество соответствующих бюджетных услуг, они заинтересованы в реальном расширении конкурентной среды (и, следовательно, в притоке частных инвестиций в социальную сферу). На сегодняшний день вряд ли можно предложить готовое решение этой системной проблемы. Но как минимум нужно начать проработку разных вариантов. При этом можно будет учитывать практику применения принятого в 2020 году федерального закона.

Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО

Рисунок. Регионы, определившие направления реализации закона о соцзаказе

Социальное обслуживание (за исключением услуг в сфере социального обслуживания в стационарной форме)	Санаторно-курортное лечение (за исключением услуг, предоставляемых в рамках государственной социальной помощи)	Оказание паллиативной медицинской помощи	Спортивная подготовка	Содействие занятости населения
Ярославская область	Алтайский край	Белгородская область	Ярославская область	Красноярский край
Красноярский край	Ставропольский край	Тюменская область	Ханты-Мансийский автономный округ — Югра	Московская область
Московская область		Воронежская область	Челябинская область	Санкт-Петербург
Калининградская область			Оренбургская область	Новосибирская область
Белгородская область				Самарская область
Новосибирская область				Тюменская область
				Новгородская область

«Гражданина не должно заботить, где он получает социальную услугу — в государственной, муниципальной, частной организации. Его право — обратиться к тем, кто будет работать профессионально, с душой, с полной отдачей. Все остальное, включая решение технических, организационных, юридических вопросов предоставления социальных услуг, — это обязанность государства, обязанность организовать соответствующим образом работу. Мы должны исключить дискриминацию негосударственного сектора в социальной сфере, убрать для него все барьеры. Подчеркну, не только законодательные, которые в основном сняты, но и те, что еще сохраняются, имею в виду организационные, административные. Нужно обеспечить равный доступ негосударственного сектора к финансовым ресурсам. Конкуренция — это решающий фактор повышения качества услуг социальной сферы».

Послание Президента РФ от 4 декабря 2014 года

«…считаю правильным поэтапно направлять некоммерческим организациям до десяти процентов средств региональных и муниципальных социальных программ, чтобы НКО могли участвовать в оказании социальных услуг, которые финансируются за счет бюджетов».

Послание Президента РФ от 3 декабря 2015 года

«Я хочу, чтобы меня услышали и губернаторы, и муниципальные власти. Я прошу вас, что называется, не жадничать, не отдавать по привычке, по накатанной предпочтения исключительно казенным структурам, а по максимуму привлекать к исполнению социальных услуг и некоммерческие организации».

Послание Президента РФ от 1 декабря 2016 года