Интервью директора Департамента Сергея Романова журналу «Финансы» о развитии инициативного бюджетирования в России

Минфин России о развитии практик инициативного бюджетирования 

Президент Российской Федерации В.В. Путин на Совете по развитию местного самоуправления отметил важность практики инициативного бюджетирования в стране. По оценкам Международного валютного фонда, за последние 5 лет Россия добилась значительного прогресса в вопросах повышения открытости бюджетного процесса. Этому способствовали в том числе публикация федерального бюджета в доступном для населения формате «Бюджета для граждан» и реализация в более чем половине регионов и муниципалитетов России пилотных проектов инициативного (партисипаторного) бюджетирования при подготовке местных бюджетов.

Сергей Владимирович, что такое инициативное бюджетирование и зачем оно нужно? 

Если охарактеризовать коротко, то инициативное бюджетирование – это процесс распределения части средств местного бюджета с учетом мнения жителей. Выражают свое мнение жители в форме проектных идей или документально оформленных инициатив. 

Развитие инициативного бюджетирования сопряжено с появлением в обществе все бoльшего количества инициативных граждан, выдвигаемых ими добровольческих инициатив на местном уровне. Такими инициативами стали приоритетные для граждан микропроекты: будь то строительство новой детской или спортивной площадки, озеленение и освещение территорий либо ремонт здания дома культуры и строительство дорог местного значения. 

Важной чертой инициативного бюджетирования является обеспечение возможности участия широкого круга граждан в выдвижении идеи, обсуждении и выборе проектов, разных формах голосования и конкурсного отбора проектов. 

Отсюда и термин «инициативное», кстати, введённый Минфином России в 2015 г. для того, чтобы объединить все те разнообразные по методологии практики («Народный бюджет», «Решаем вместе», «Проект поддержки местных инициатив» и др.), которые закрепились в регионах за последние 10 лет. 

Если задаться вопросом «зачем это нужно?», то с точки зрения бюджетного процесса инициативное бюджетирование способствует повышению эффективности бюджетных расходов как с помощью применения проектного подхода, так и общественного контроля за реализацией таких проектов. 

Не менее важным для эффективности стало и изменение структуры части средств как региональных, так и местных бюджетов, которые были аккумулированы для реализации проектов, их приоритизация в соответствии с потребностями жителей. 

Инициативное бюджетирование обладает и другими положительными эффектами: предоставляет возможность гражданам участвовать в социально-экономическом развитии территорий, способствует развитию гражданской активности и повышению бюджетной грамотности и даже внедрению проектного подхода на местном уровне. 

По своей сути инициативное бюджетирование – это одна из форм конструктивного диалога власти и населения. 

Что собой представляют практики инициативного бюджетирования? 

Практикой инициативного бюджетирования принято называть устоявшиеся на территории региона или одного или нескольких муниципалитетов ежегодные процедуры организации участия граждан в инициативном бюджетировании. 

Идентифицировать практику инициативного бюджетирования всегда можно по утвержденным для ее проведения нормативным правовым актам (решениям) или методической документации для ее реализации на определенной территории. Согласно методике и расчетам НИФИ Минфина России, который осуществляет аналитическое сопровождение развития инициативного бюджетирования, в 68 субъектах Российской Федерации в 2018 г. насчитывалось 193 различные вариации практик, что почти в два раза превосходит данные 2017 г. (112 практик) и более чем в шесть раз – число практик, реализованных в 2015 г. (31 практика). 

При этом сами практики можно классифицировать на региональные и местные. К региональным относятся практики, организация которых осуществляется региональными органами власти. В ней задействованы средства бюджета субъекта Российской Федерации (как правило, субсидии муниципалитетам), и распространяется она на территорию нескольких или всех муниципальных образовании?. 

Региональные, более крупные, практики, как правило, весьма узнаваемы, имеют свои бренд и информационную компанию с охватом большого количества муниципалитетов. В качестве примеров можно назвать Программу поддержки местных инициатив Ставропольского края, «Твои бюджет» г. Санкт-Петербурга, «Берег Енисея» Красноярского края, «Твои Кузбасс – твоя инициатива» в Кемеровской области и др.

В свою очередь, муниципальная практика охватывает одно муниципальное образование, которое самостоятельно занимается организацией инициативного бюджетирования и задействует при этом средства только местного бюджета. 

Среди муниципальных практик можно отметить проект «Инициативное бюджетирование» в г. Красноярске, проект Ленинского района Московской области, проект «Наше село» Республики Башкортостан, ППМИ (Программу поддержки местных инициатив) г. Сарапула Удмуртской Республики, практики Боровского и Ферзиковского районов Калужской области, проект «Я планирую бюджет» г. Магнитогорска. 

Рассматриваемое в настоящее время в Государственной Думе законодательство об инициативном бюджетировании как раз направлено в первую очередь на развитие муниципальных практик. 

Какие механизмы участия граждан применяются в инициативном бюджетировании?

Практики инициативного бюджетирования значительно отличаются по технологии реализации, т.е. в них могут быть задействованы разные комбинации форм осуществления населением местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 No 131-ФЗ: собрания граждан – в небольших населенных пунктах; конференции с выдвижением делегатов в бюджетные комиссии – в крупных городах; опросы граждан и т.д.

Но неизменным в том, что мы сейчас называем «инициативным бюджетированием», всегда остается привязка к местному самоуправлению. Отсюда и возникла необходимость внесения изменений в 131-й Федеральный закон в ходе исполнения поручения Президента Российской Федерации о разработке предложении? по определению правовых основ инициативного бюджетирования. 

Законопроектами, внесенными в Государственную Думу, предусмотрена дальнейшая интеграция инициативного бюджетирования в местное самоуправление, в частности в территориальное общественное самоуправление. 

Немаловажную роль в инициативном бюджетировании играет механизм общественного контроля. Инициаторы проектов, жители муниципального образования – потенциальные пользователи инициативных проектов могут воспользоваться правами, предоставленными Федеральным законом от 21.07.2014 No 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». 

Кроме того, в соответствии с положениями ч. 1 ст. 102 Федерального закона от 05.04.2013 No 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» граждане и общественные объединения и объединения юридических лиц вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. 

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля. 

При этом инициаторы проектов также могут войти в состав комиссий по осуществлению закупок, создаваемых заказчиком. 

В каких городах и регионах Российской Федерации есть инициативное бюджетирование? Где оно наиболее развито? 

Изначально инициативное бюджетирование зародилось в нескольких регионах как технология выделения субсидии из бюджета региона муниципалитетам на конкретную цель – поддержку реализации инициатив самих жителей по решению вопросов местного значения. Первооткрывателем такого подхода стал Ставропольский край, позднее к нему присоединись Кировская, Тверская области, Башкортостан, Алтайский край и др.

На сегодняшний день в развитии инициативного бюджетирования в тои или иной степени участвуют 68 регионов России. Только за 2018 г. было реализовано 18,7 тыс. проектов в регионах. Это порядка 19,3 млрд руб. бюджетных и внебюджетных средств, а средняя стоимость реализации одного проекта составляет около 1 млн руб. Более того, доля благополучателей (пользователей) от всех реализованных проектов в 68 субъектах Российской Федерации приблизилась к 23% от общей численности жителей этих регионов. 

Более чем на 2,5 млрд руб. вырос объем бюджетных ассигновании, направленных на реализацию проектов из бюджетов субъектов Российской Федерации, – в 2018 г. он составил 10,5 млрд руб. Более чем на 1 млрд руб. увеличился вклад муниципальных бюджетов, достигший? в 2018 г. 3 млрд руб. Также вырос объем внебюджетного софинансирования, понимаемый как вклад граждан и юридических лиц: в 2018 г. он составил 1,9 млрд руб. Согласно предоставленным в рамках запроса данным по 68 субъектам Российской? Федерации, объем запланированных средств на инициативное бюджетирование в бюджетах субъектов Российской Федерации на 2019 г. составил 13,9 млрд руб.

Начиная с 2018 г. Минфином России ежегодно проводится анализ и формируется Доклад о лучшей практике развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, который размещается на официальном сайте министерства, распространяется среди руководства регионов и даже переводится на английский язык для международного обмена опытом подобных технологий вовлечения граждан, например между странами БРИКС.

У Российской Федерации в этом вопросе есть и международные достижения. В 2018 г. практика инициативного бюджетирования Республики Саха (Якутия) вошла в двадцатку лидеров, а затем и в пятерку лучших практик среди 65 стран – участниц наиболее престижного ежегодного конкурса, проводимого международной организацией International Observatory on Participatory Democracy.

Кроме того, по мнению международных экспертов, высказанному в ходе Московского финансового форума – 2018, наша страна является центром нового витка развития технологии участия граждан в инициативном бюджетировании в мире. Всего история применения такой технологии вовлечения граждан в мире насчитывает более 30 лет.

Может ли в одном регионе реализовываться несколько практик инициативного бюджетирования?

Да, может. Лидером по количеству реализуемых практик сегодня является Республика Башкортостан. Одновременно в республике реализуется пять различных практик: «Наше село», Программа поддержки местных инициатив, «Реальные дела», «Уфимские дворики» и доходогенерирующие проекты, основанные на гражданских инициативах.

Сразу три региональных практики одновременно реализуются в Сахалинской области: «Поддержка местных инициатив», «Развитие территорий», «Молодёжный бюджет». В Кировской области реализуются Программа поддержки местных инициатив и «Народный бюджет».

Данные за 2018 г. демонстрируют заметное увеличение числа регионов, где представлен комплекс практик и решений на разных уровнях, – 3 и более практики развивали в 24 субъектах Российской Федерации, более одной практики – в 18 субъектах Российской Федерации.

По данным НИФИ Минфина России, к субъектам Российской Федерации, на территории которых в 2018 г. реализовывались 3 и более практики, относятся: Кировская, Ленинградская, Самарская, Новгородская, Костромская, Оренбургская, Ульяновская, Тюменская, Курганская, Астраханская, Ростовская, Омская, Свердловская, Курская, Калужская, Воронежская, Белгородская области, Республики Башкортостан, Алтай, Татарстан, Краснодарский край, Ямало- Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа.

Что такое «школьное инициативное бюджетирование»?

Школьное инициативное бюджетирование является новацией среди практик инициативного бюджетирования. Вслед за мероприятиями по встраиванию в учебный процесс уроков финансовой и бюджетной грамотности в отдельных субъектах Российской Федерации наметилось внедрение организации проектов с участием школьников во внеклассной работе. Вовлечение школьников в проекты инициативного бюджетирования способно обеспечить воспитание бережного отношения к созданным с участием одноклассников проектам, ответственности за происходящее в школе, обучение азам проектного подхода и бюджетной грамотности. Активно внедряются школьные проекты инициативного бюджетирования в Сахалинской области, Республике Коми, г. Санкт-Петербурге, Ямало-Ненецком автономном округе, Алтайском крае.

Какая доля местного бюджета распределяется через механизм инициативного бюджетирования?

Это сложный вопрос. Устоявшейся методологии расчета такого показателя пока нет, в основном мы получаем и агрегируем данные о доле регионального бюджета. Поэтому подобную статистику от муниципалитетов Минфину России еще предстоит собрать и проанализировать подробнее.

В целом наша позиция заключается в том, что инициативное бюджетирование является универсальной технологией, совмещающее в себе лучшие традиции местного самоуправления и приоритизации расходов местного бюджета с учетом мнения граждан, проживающих на определенной территории.

И это может быть самый широкий спектр вопросов местного значения, или вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления, для решения которых и предназначен местный бюджет.

При этом в рамках какого национального проекта или государственной программы будут предоставлены эти средства – вопрос вторичный.

Как будет выполняться поручение Президента Российской Федерации о доведении как минимум до 5% доли расходов муниципалитетов, определяемых с прямым учетом мнения граждан?

Прежде всего нужно отметить, что Министерство финансов Российской Федерации последний год активно работало над созданием правовых основ инициативного бюджетирования в России, в том числе правил обособленного учета и расходования средств на инициативные проекты в рамках бюджетного процесса. Мы надеемся, что вопрос о внесении изменений в законодательство о местном самоуправлении и связанное с ним дополнение норм Бюджетного кодекса Российской Федерации решится в ближайшее время, особенно учитывая поставленные Президентом Российской Федерации в ходе Послания Федеральному Собранию аналогичные задачи.

Вторым важным шагом Минфина России станет принятие пакета подзаконных актов, необходимых для реализации данного законодательного нововведения, который в том числе будет включать методические рекомендации по планированию и исполнению расходов бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) в целях реализации инициативных проектов.

Кроме того, министерство продолжит координацию обучения практикам инициативного бюджетирования, распространение и поощрение лучших примеров из регионов и муниципалитетов.

Сегодня инициативное бюджетирование как технология, которая рекомендуется для применения, уже включено в такие документы стратегического планирования, как Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, Концепция повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2024 года, государственная программа Минфина России по управлению государственными финансами и регулированию финансовых рынков.

Мы, со своей стороны, продолжим поиск пространства для применения инициативного бюджетирования среди уже имеющихся федеральных проектов.

Продвижению инициативного бюджетирования будут способствовать и параллельно набирающие обороты технологии вовлечения жителей крупных мегаполисов в развитие городских территории?, а также появление новых направлений, таких как, например, школьное инициативное бюджетирование.

Указанные меры и тенденции будут способствовать достижению обозначенной Президентом Российской Федерации цели.

В чем заключается государственная поддержка развития инициативного бюджетирования? Что сейчас государство делает для этого?

Роль Министерства финансов Российской? Федерации в развитии инициативного бюджетирования в России стала одной из решающих, так как финансовые органы обращались к нам за методологической поддержкой этого процесса. И это был своевременный ответ министерства на вопросы о том, каким образом применять такие технологии в бюджетном процессе, соответствуют ли они текущему курсу государственной бюджетной политики, за которую отвечает Минфин России.

Ответом Минфина стало включение инициативного бюджетирования в более широкую повестку деятельности министерства – проект Минфина России «Бюджет для граждан», все мероприятия которого направлены на последовательную реализацию задач, поставленных в разные годы Президентом Российской Федерации перед Правительством Российской Федерации по повышению открытости бюджетов бюджетной системы, их понятности, доступности для граждан на всех уровнях управления. Вместе с тем инициативное бюджетирование стало инструментом практического применения открытых бюджетных данных, количество которых многократно возросло при поддержке Минфина России за предыдущие годы.

В рамках проекта Минфина России «Бюджет для граждан» за последние 4 года было проведено более 50 информационно-обучающих мероприятии? по практикам инициативного бюджетирования, в том числе вебинары с представителями финансовых органов субъектов Российской Федерации, направленные на повышение эффективности реализации действующих проектов инициативного бюджетирования, а также вовлечения новых субъектов Российской Федерации, ранее не применявших такие практики.

В целом такое обучение за последние 4 года прошли порядка 8 тыс. участников.

Одним из результатов проекта также является рост количества субъектов Российской Федерации, утвердивших в составе нормативных правовых актов программы (мероприятия) о реализации на их территории инициативного бюджетирования, с 33 в 2018 г. до 61 в 2019 г.

Быстрому достижению таких показателей способствовало включение положении? по развитию инициативного бюджетирования в Российской Федерации в состав мероприятий документов стратегического планирования Российской Федерации.

Сегодня развитие инициативного бюджетирования в Российской Федерации нуждается, скорее, в широкой информационно-образовательной поддержке со стороны государства, в том числе для: распространения информации и методологии организации инициативного бюджетирования на территории муниципальных образований; обучения сотрудников органов местного самоуправления; информирования населения – потенциальных участников инициативного бюджетирования; распространения информации о стоимости работ в рамках реализации инициативных проектов для цели их тиражирования; развития молодежного (школьного) инициативного бюджетирования, позволяющего воспитать гражданскую ответственность и навыки конструктивного взаимодействия с органами местного самоуправления; общественного контроля и т.д.

В разных субъектах Российской Федерации приняты свои законы об инициативном бюджетировании. Чем обусловлено внесение в настоящее время в Государственную Думу законопроекта об инициативном бюджетировании?

На фоне такой положительной динамики развития инициативного бюджетирования ряд регионов стали принимать свои законы о закреплении инициативного бюджетирования на постоянной основе. Первый такой закон появился в Пермском крае.

Свои законы об инициативном бюджетировании появились в Ленинградской, Московской, Кемеровской, Ростовской областях, совсем недавно – в г. Санкт-Петербурге.

Одновременно начиная с 2018 г. Минфин России и Минюст России, ответственный за государственную политику в сфере местного самоуправления, активно участвовали в разработке и обсуждении с депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации правовых основ инициативного бюджетирования на федеральном уровне.

Результатом этой совместной работы стали два законопроекта: о внесении изменении?  в 131-й Федеральный закон о местном самоуправлении, а также в Бюджетный кодекс Российской Федерации, внесенные совсем недавно (3 февраля) в Государственную Думу членами Совета Федерации А.А. Турчаком и О.В. Мельниченко и депутатом Государственной Думы С.И. Неверовым и 5 марта текущего года прошедшие первое чтение в Государственной Думе.

Законопроект в части местного самоуправления вводит новую форму осуществления населением местного самоуправления – «инициативные проекты», определяет содержание такого проекта, обязательность его рассмотрения местной администрацией в 30-дневныи? срок, порядок организации конкурсного отбора проектов и другие вопросы.

Важной новацией станет то, о чем нас просили сами регионы, это отражение в законодательстве вопросов финансового обеспечения инициативных проектов за счет средств местного бюджета, в числе которых будут и межбюджетные трансферты из регионов, и добровольные платежи граждан и организации?, для которых в законе предусмотрен отдельный термин – «инициативные платежи».

Принятие изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации как раз позволит отнести инициативные платежи к неналоговым доходам местных бюджетов и исключить их из принципа совокупного покрытия расходов бюджетов в целях их направления исключительно на реализацию инициатив жителей по решению конкретных вопросов местного значения.

Законопроекты направлены на реализацию положения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «об обеспечении условий для активного участия граждан в улучшении условий жизни в городах, районах и сельских поселениях, учитывая их готовность брать на себя ответственность за конкретные дела и то, что зачастую они лучше знают, что и как необходимо сделать для улучшения условий жизни на местном уровне».

В целом мы считаем, что таким образом удастся создать целостный правовой механизм для реализации инициативных проектов граждан в России.