Интервью заместителя Министра финансов Алексея Лаврова журналу "Бюджет"

— В своей книге я представляю одну из возможных версий взгляда изнутри на двадцатилетний период бюджетных реформ. Он начался с принятием в 1998 году Бюджетного кодекса и первой среднесрочной программы бюджетных реформ («Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999–2011 годах»). Хочу отметить, что в 2019 году в Госдуму должна быть внесена новая редакция Бюджетного кодекса. Ее принятие закрепит кодификацию бюджетного законодательства и уже проведенные реформы.

Развитие бюджетной системы, безусловно, будет продолжаться. Однако, как представляется, центр тяжести бюджетных реформ будет смещаться от законодательных новаций к улучшению и развитию в основном уже сложившихся практик, освоению имеющихся механизмов и инструментов, оптимизации и цифровизации бизнес-процессов, формированию новой бюджетной (или даже шире — управленческой) культуры при значительно более стабильной нормативно-правовой базе. Книга посвящена и самому процессу двадцатилетних реформ, и перспективным будущим решениям.

— Давайте оставим в стороне историко-политические дебаты и посмотрим на международный опыт. Изучение зарубежной практики позволяет утверждать, что по своим принципам, в том числе закрепленным в законодательстве, механизмам регулирования и инструментам бюджетная система России практически не отличается от систем федеративных и децентрализованных унитарных (с бюджетной точки зрения между ними нет существенных различий) государств с развитой или переходной экономикой.

Более того, в силу относительной молодости по своей правовой конструкции российская система является более прозрачной и понятной по сравнению с бюджетными системами развитых стран. Последние успели обрасти исторически сложившимися и, как правило, труднообъяснимыми особенностями. Другое дело, что теоретически и законодательно вполне логичная российская модель бюджетного федерализма в своем нынешнем виде на практике буквально переполнена «мягкими» бюджетными ограничениями для субъектов Федерации и муниципальных образований.

— Именно от устранения этих ограничений зависят перспективы российского бюджетного федерализма. Утвержденная Правительством России в 2019 году Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах предусматривает ряд важных действий в этом направлении. Прежде всего планируется продолжить работу по инвентаризации полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований и оптимизации разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями.

Концепция-2024 обоснованно указывает на сохраняющееся и даже растущее, несмотря на требования законодательства, вмешательство федерального регулирования в полномочия региональных и местных органов власти. Так, в ней указано, что 77 процентов собственных полномочий субъектов Федерации в той или иной степени дополнительно регулируются федеральными нормативными правовыми актами. В то же время Концепция-2024 не содержит конкретных мер для решения этой давно назревшей проблемы, а для того, чтобы добиться этого, нужно уточнить постановку задачи. В своей книге я подробнее останавливаюсь на этой проблеме и на способах решения.

— Несмотря на поздний переход, Россия вошла в число стран, соответствующих общепризнанным стандартам лучшей практики бюджетирования. Так, по оценке ОЭСР, уже в 2012–2013 годах Российская Федерация опережала 25 из 27 стран — членов ОЭСР, участвовавших в исследовании, по индексу среднесрочного планирования. Россия также превосходила 27 из 31 страны — члена ОЭСР по индексу БОР.

При этом в России единая модель СБОР (среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат) применяется как для федерального, так и для региональных и местных бюджетов. В большинстве развитых стран такого рода реформы, судя по доступной информации, в основном проводились только на национальном уровне. Позиции российской модели СБОР еще больше усиливает повсеместный переход начиная с 2014–2015 годов к формированию бюджетов в структуре государственных (муниципальных) программ, а также начавшееся с 2019 года внедрение в рамках национальных проектов проектных методов управления госпрограммами.

— Критика возникает довольно часто, и она во многих случаях обоснованная. Такая ситуация является вполне естественной, поскольку речь идет о трудно измеримой оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти. Последние должны находиться под постоянным внешним давлением (со стороны парламентов, контрольно-счетных органов, экспертов, общественного мнения).

При этом собственно бюджетные инструменты и механизмы встроены в общую систему государственного управления, к которой, как правило, и относится значительная (или даже основная) часть критики. Критика же самих бюджетных инструментов способствует их поступательному развитию.

— В ходе политических или даже экспертных обсуждений рано или поздно «прорываются» два тезиса. Первый: вы что же, предлагаете, чтобы бюджетные средства перетекали от государственных (муниципальных) учреждений к частникам? А как же наши бюджетники? Второй: частники заинтересованы только в зарабатывании денег, поэтому, как только будут вытеснены государственные (муниципальные) учреждения, частники тут же задерут цены или, если бюджет не согласится платить, уйдут. Такие аргументы носят сугубо политический характер, и в принципе продолжение их логики приводит к обоснованию необходимости сохранения (восстановления) полностью государственной экономики.

Реальная проблема состоит именно в том, чтобы плавно, без каких-либо социальных рисков осуществить переход от нынешней, в основном административной, к преимущественно (но далеко не полностью) рыночной или конкурентной системе оказания услуг. Такой переход должен быть достаточно длительным, с сохранением значительного объема гарантированного для государственных 

(муниципальных) учреждений объема услуг. А также с постепенным увеличением доли конкурентного распределения бюджетных средств и возможностью для государственных (муниципальных) учреждений конкурировать за них друг с другом и с другими поставщиками, прозрачными механизмами перераспределения трудовых и материальных ресурсов в пользу более успешных поставщиков (в том числе государственных или муниципальных учреждений).

Собственно, это и предлагается рассматриваемым Государственной думой проектом федерального закона «О государственном и муниципальном социальном заказе». В ближайшие 5–10 лет должны быть отлажены его инструменты с появлением в отдельных (видимо, немногочисленных) субъектах РФ практик конкурентного распределения государственного (муниципального) социального заказа, в том числе в основном (или только) между бюджетными и автономными учреждениями.

— Мы видим, что в трех, казалось бы, совершенно разных сферах бюджетных реформ (межбюджетные отношения, бюджетный процесс и оказание бюджетных услуг) происходили и происходят похожие процессы.

Во-первых, это разграничение полномочий между регулятором (Российская Федерация, органы законодательной и исполнительной власти) и администраторами финансовых ресурсов: регионами, муниципалитетами, органами исполнительной власти, организациями — поставщиками бюджетных услуг.

Во-вторых, это обеспечение определенной степени финансовой автономии (самостоятельности, а значит, и ответственности) администраторов финансовых ресурсов. 

В-третьих, это определение правил распределения финансовых ресурсов: нормативов доходов и межбюджетных трансфертов, потолков расходов на основе концепции расходных обязательств, нормативов затрат на оказание услуг. В-четвертых, происходит поддержание конкуренции за инвестиции, доходы, бюджетные ассигнования на госпрограммы, за потребителей бюджетных услуг, «приносящих» субсидии из бюджетов.

Пятый процесс — это переход от мягких к жестким бюджетным ограничениям. Под мягкими мы понимаем возможность и заинтересованность регулятора изымать ресурсы администраторов с неформальным оказанием финансовой поддержки. А под жесткими — защиту администраторов от таких действий регуляторов с полной их ответственностью за свое финансовое состояние. Последнее — это поддержание определенного уровня качества финансового менеджмента, включая стимулы и возможности для его повышения.

Все это позволяет говорить о том, что в названных сферах происходила не просто «бюджетная децентрализация», а именно «оптимальная бюджетная децентрализация». Она отличается от первой установлением стабильного, закрепленного правовыми актами и не являющегося предметом переговоров баланса между полномочиями регулятора и администраторов, конкурентной средой и жесткими бюджетными ограничениями для администраторов финансовых ресурсов (таблица).

Разумеется, это не более чем логическая модель, имеющая, как и любая другая, ряд допущений, оговорок и исключений из общих правил. Тем не менее ее можно использовать для достижения практических целей.

— Во-первых, для уравновешивания альтернативной бюджетной децентрализации модели бюджетной централизации. При сохранении прежних или возникновении новых проблем обычно предлагается применить именно вторую, более простую и обещающую быстрые результаты модель. Звучат призывы навести порядок, ввести или ужесточить единые требования, установить централизованный контроль, повысить наказания и так далее.

Иногда такой подход оправдан. Но даже в этих случаях его нельзя применять автоматически, без сопоставления с альтернативным вариантом в логике «оптимальной бюджетной децентрализации». Можно верить в эффективность централизации или децентрализации, но нельзя всегда и во всем, без обсуждения эффективности, полагаться только на одну из них.

Вторая цель — планирование или оценка бюджетных реформ в сферах, о которых я говорил выше. Большинство недостатков или ограничений нынешней системы межбюджетных отношений, бюджетного процесса или оказания бюджетных услуг прямо или косвенно обусловлено неполной реализацией модели «оптимальной бюджетной децентрализации». В том числе это несоблюдение жестких бюджетных ограничений для администраторов финансовых ресурсов. Комплексные реформы или точечные меры должны проверяться с точки зрения их соответствия этой модели и требованиям.

— Действительно, модель может быть использована для планирования или оценки других бюджетных реформ. Похоже, что логика этой модели применима, например, к обеспечению устойчивости бюджета, социальной поддержке населения, бюджетной поддержке отраслей экономики, государственным (муниципальным) закупкам.

— Хочу начать с того, что в большинстве управленческих систем, по-видимому, имеет место естественная тенденция к избыточной централизации, однако полностью централизованных управленческих систем не существует. Бывают системы с оптимальной и неоптимальной, даже вредной децентрализацией принятия и реализации управленческих решений. При этом основное отличие между ними вовсе не в том, какой объем полномочий находится у условного центра, а какой — у его агентов.

Конечно, крайние значения, например концентрация более 80 процентов полномочий у центра или у агентов, повышают вероятность возникновения неоптимальной, недостаточной или избыточной децентрализации. Однако любые промежуточные значения могут означать как оптимальную, так и неоптимальную децентрализацию. Для понимания ситуации нужен специальный анализ.

Качество децентрализации любой системы управления определяется прозрачностью и стабильностью разграничения полномочий, конкурентной средой и жесткостью финансовых ограничений. Именно на это прежде всего нужно ориентировать реформы, направленные на повышение эффективности систем управления. И лишь затем есть смысл рассматривать варианты перераспределения полномочий между условными уровнями управления. Перераспределение само по себе и в отрыве от качества децентрализации не только не повысит эффективность управления, но и с высокой вероятностью приведет к его снижению, уходу в тень существующих и возникновению новых проблем и ограничений.