Интервью Директора Департамента межбюджетных отношений Минфина России Ларисы Ерошкиной журналу "Финансы"

В первую очередь реализация Указа Президента Российской Федерации потребует организации системы планирования, управления и контроля за национальными проектами. Достижение целей большинства национальных проектов невозможно без участия регионов, реализации мероприятий, относящихся к полномочиям субъектов РФ и муниципалитетов. Дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений будет увязано с приоритетными задачами, которые обсуждаются в рамках подготовки Стратегии пространственного развития Российской Федерации, в которой будут определены специ ализация регионов, обозначены потенциальные точки экономического роста и инфраструктурные проблемы.

Какие конкретно новации обсуждаются?

Во-первых, продлить до 2024 г. решения по централизации в федеральном бюджете доходов от 1%-ной ставки налога на прибыль организаций и 5%-ного норматива зачислений по налогу на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции. Это решение принято с 2017 г. с целью перераспределения доходов между регионами за счет предоставления дотаций бюджетам субъектов РФ. Оно позволило увеличить объем основного вида межбюджетных трансфертов – дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в 2017 г. сразу на 19%. На 2019–2021 гг. объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ почти на 25% состоит из объема централизации указанных доходов. Одновременно с увеличением дотаций на выравнивание наименее обеспеченным регионам внедрены два поощрительных трансферта, которые направлены на стимулирование регионов к реализации мероприятий, направленных на увеличение не только собственных доходов, но и в целом способствующих экономическому росту, инвестиционной привлекательности: предоставление грантов за достижение наивысших темпов налогового потенциала и нового вида межбюджетных трансфертов, дотации регионам, у которых сложился опережающий рост налога на прибыль организаций по ставке, зачисляемой в федеральный бюджет.

Во-вторых, планируются поэтапная передача с федерального на региональный уровень доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты и частичная передача на региональный уровень доходов от акцизов на крепкий алкоголь с поэтапным переходом в течение 5 лет на распределение по нормативам исходя из объемов розничной продажи алкоголя поданным, отраженным в Единой государственной автоматизированной информационной системе учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Обсуждены возможные подходы к обмену полномочиями между федеральным и региональным уровнями по предложениям, неоднократно направляемым регионами по передаче на федеральный уровень расходов, связанных с лекарственным обеспечением,и в перспективе  расходов субъектов РФ по уплате страховых взносов за неработающих граждан.

Предполагаются и некоторые незначительные изменения в части методологии распределения предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

В целом предлагается сохранить концептуальные подходы, предусмотренные действующей методикой. Вернемся к распределению дотаций на 3 года; на очередной 2019 финансовый год распределим в полном объеме, а на плановый период  с формированием нераспределенного резерва, например до 30%, с целью ежегодного учета изменений в налоговом потенциале региона.

При этом будем придерживаться принципа «непересмотра» распределенного объема дотаций в сторону уменьшения, даже если по расчету в очередном финансовом году дотация должна будет снижаться, тем самым регионам предоставляются определенные «гарантии» в части финансовой помощи на 3 года. Распределение резерва на таких принципах позволит увеличить финансовую помощь субъектам РФ.

Подходы к распределению дотаций предлагается сохранить как и на 2018 г., то есть около 70%  выравнивание налогового потенциала с учетом ценовой дифференциации в расчете на 1 жителя региона и 30%ного объема дотаций с учетом использования коэффициента, отражающего отношение расчетных расходов на исполнение полномочий регионов к фактическим расходам региональных бюджетов.

Вместе с тем для совершенствования методики расчета налогового потенциала и повышения точности налогового прогноза и методики определения расчетных объемов расходных обязательств в расчете налогового потенциала не будут учитываться: 

- налоговые льготы, предоставляемые для реализации инвестиционных проектов, предусматривающих создание новых рабочих мест;

- исключение эффективных региональных налоговых льгот.

Как было отмечено, до 30%-ного объема дотации на выравнивание предлагается распределять с учетом коэффициента, отражающего отношение объема расчетных расходов, как мы называем «модельного бюджета», к фактическим расходам.

Напомню действующий принцип определения расчетных объемов расходов субъектов РФ. В соответствии с данными субъектов РФ фактические расходы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований сгруппированы по укрупненным полномочиям. По каждой из групп полномочий рассчитаны объемы расчетных расходов на основе среднероссийского сложившегося уровня на единицу стоимости и с учетом факторов, влияющих на стоимость соответствующей бюджетной услуги.

После обсуждения предложений финансовых органов субъектов РФ мы уточнили отдельные группы полномочий: 

- в целях учета дополнительных расходных обязательств, связанных с предоставлением гарантий для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера, выделить данные полномочия в отдельную группу;

- разделяется на отдельные подгруппы по видам транспортных перевозок полномочия в сфере транспортного обслуживания;

- введена новая группа полномочий, связанных с поддержкой экономики, с выделением в том числе полномочий по поддержке промышленности;

- вводится новый коэффициент, отражающий дифференциацию стоимости бюджетных услуг,  коэффициент связанности, который учитывает транспортную связанность населенных пунктов, плотность заселения территории и вес населения, проживающего в районах ограниченного срока завоза.

Данные новации отражены в формах реестров расходных обязательств за 2017 г., которые являются основой для определения объемов расчетных расходов.

Реестры по новым формам уже представлены регионами. В настоящее время Минфин России проводит проверку реестров, а также сбор и анализ исходных данных для распределения дотации на выравнивание на предстоящий финансовый период.

В срок до 1 августа на сайте Минфина России будут размещены исходные данные для прове-дения сверки с финансовыми органами и предварительный проект методики распределения дотации на выравнивание.

Несколько слов хотелось сказать относительно дискуссии по точности оценки налогового потенциала, используемого при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Индекс налогового потенциала представляет собой относительную (по сравнению со средним по РФ уровнем) оценку всех видов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, определяемую с учетом уровня развития и структуры налоговой базы региона.

Фактическое поступление налоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов РФ в целом за 2017 г. составило 8203,5 млрд руб., что на 665,3 млрд руб., или 8,8%, больше учтенного при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на 2017 год. При этом у 64 субъектов РФ фактические налоговые доходы превысили налоговый потенциал на 823,0 млрд руб.; из них отклонение по регионам, не являющимся получателями дотаций на выравнивание, составило 522,4 млрд руб. и превышение по регионам получателям дотаций на выравнивание  300,6 млрд руб. Налоговые доходы ниже расчетного налогового потенциала сложились в 16 регионах на сумму 51,4 млрд руб., или 1,3% от объема поступлений налоговых доходов этих регионов.

Среди основных причин, влияющих на отклонение фактического поступления налоговых доходов от налогового потенциала, можно отметить следующие:

- недостаточная точность данных макропрогноза, на основании которых прогнозируется общий объем доходов по видам налогов консолидированных бюджетов субъектов РФ в целом (особенно сильно влияет неточность макропрогноза на налоговый потенциал по налогу на прибыль организаций и НДФЛ);

- наличие «стимулирующих» элементов, снижающих оценку налогового потенциала по отдельным регионам (использование средних данных за 3 отчетных года не учитывает быстро возрастающую налоговую базу; 

- принятие в расчетах налогового потенциала региона по налогу на прибыль организаций и НДФЛ показателей, не превышающих среднюю динамику по РФ);

- непрогнозируемые факторы (переплаты, авансовые платежи, возвраты переплат, доначисленные объемы налогов в результате работы налоговых органов, разовые платежи, особенно по НДФЛ).

В целях повышения качества определения расчетных оценок поступления доходов в региональные бюджеты планируется продолжить совершенствование подходов к определению налогового потенциала субъектов РФ, в том числе возможного исключения «стимулирующих» элементов в связи с предоставлением грантовых дотаций за прирост налога на прибыль организаций и дотаций бюджетам субъектов РФ за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала.

Безусловно, необходимо совершенствовать региональное прогнозирование, а именно выработку единых подходов к формированию прогнозов социально-экономического развития субъектов РФ с учетом прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, повышения качества и достоверности региональных прогнозов.

В целях повышения качества определения расчетных оценок поступления доходов в региональные бюджеты планируется продолжить совершенствование подходов к определению налогового потенциала субъектов РФ, в том числе возможного исключения «стимулирующих» элементов в связи с предоставлением грантовых дотаций за прирост налога на прибыль организаций и дотаций бюджетам субъектов РФ за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала.

Безусловно, необходимо совершенствовать региональное прогнозирование, а именно выработку единых подходов к формированию прогнозов социально-экономического развития субъектов РФ с учетом прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, повышения качества и достоверности региональных прогнозов.

В целях качественного и достоверного формирования бюджетов регионам очень важна информация о распределении федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период не только субсидий, иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых в рамках действующих государственных программ, но и новых межбюджетных трансфертов, которые предполагается предоставлять регионам для достижения показателей, определенных майским Указом.

Конечно, должна быть обеспечена стабильность уровня софинансирования расходных обязательств субъектов РФ из федерального бюджета на 3 года, то есть необходимо утвердить в текущем году уровни софинансирования на 2021 г., оставив неизменными уровни софинансирования, утвержденные на 2019-2020 годы. И возможно, для межбюджетных трансфертов, направляемых на реализацию национальных проектов, принять решение о более высоких предельных уровнях софинасирования расходных обязательств субъектов РФ, например для регионов, бюджеты которых сильно зависят от финансовой поддержки из федерального бюджета, до 95-99%.

Безусловно, важными остаются вопросы о снятии избыточного регулирования с федерального уровня «собственных» полномочий регионов, проведение инвентаризации и подготовка предложений по отмене таких актов или по их переводу в статус рекомендаций.

К числу основных проблем разграничения полномочий на региональном и муниципальном уровнях можно отнести отсутствие в федеральном законодательстве исчерпывающего перечня полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Отсутствуют стабильность и полнота правовой базы; в «базовые» федеральные законы, устанавливающие вопросы ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (№ 184-ФЗ и 131-ФЗ) внесено множество изменений и дополнений, уточняющих отнесение тех или иных полномочий и вопросов местного значения к определенному уровню государственной власти и местного самоуправления.

Анализ изменения количества полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения с РФ показал, что с 2003 по 2016 г. это количество выросло в 2,6 раза  с 41 до 108. В основном увеличение связано с уточнением полномочий путем включения в «базовый» закон полномочий регионов из соответствующих «отраслевых» законов. При этом принцип более детального раскрытия состава полномочий «базового» закона (№ 184ФЗ и 131ФЗ) в отраслевом не всегда соблюдается: в одном случае часть норм отраслевого закона полностью или частично может дублировать формулировки «базового», в другом  содержать более широкий перечень полномочий, нежели предусмотрено в «базовом» законе.

Еще раз отмечу важность пересмотра федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, устанавливающих требования к осуществлению собственных полномочий регионов и муниципалитетов в отраслях экономики и социальной сферы, которые предопределяют расходы региональных и местных бюджетов на финансовое обеспечение данных полномочий.

По результатам анализа 109 полномочий установлено, что 85 полномочий субъектов РФ (около 77%), закрепленных Федеральным законом № 184-ФЗ в качестве собственных полномочий регионов, дополнительно регулируются 280 нормативными правовыми актами РФ, из которых: 105 - федеральные законы; 10-Указы Президента РФ; 141 - нормативные правовые акты Правительства РФ; 24 - акты федеральных органов исполнительной власти.

Первые шаги по отмене неэффективных нормативных правовых актов были сделаны в конце 2017 года.

Мероприятия по совершенствованию нормативно-правового регулирования системы разграничения полномочий между уровнями публичной власти в текущем году также реализуются Минфином России в рамках проектного офиса «Подготовка предложений по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в целях совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти». В этой работе принимают активное участие финансовые органы субъектов РФ.

В целях не снижения доходов региональных дорожных фондов подготовлено предложение о компенсации снижения акцизов на нефтепродукты в виде изменения нормативов их распределения между уровнями бюджетной системы.

Так, с 1 июля 2018 г. при распределении акцизов будет увеличена региональная доля с 57,1 до 84,41%.

Учитывая порядок уплаты акцизов на нефтепродукты, в январе 2019 г. норматив распределения также изменится и составит 86,65%, но уже с февраля вернется к действующему нормативу 2019 г. в размере 58,1%. Указанная мера позволит регионам в полном объеме выполнить принятые обязательства в рамках региональных дорожных фондов.

В целом можно отметить улучшение качества бюджетного планирования, снижение количества регионов, нарушивших показатели финансовой дисциплины, установленные бюджетным законодательством, не исполняющих обязательства заключенных соглашений с Минфином России. Однако есть регионы, в которых из года в год сохраняется сложная ситуация с финансовой дисциплиной, с проведением здравой долговой политики, с ростом задолженности по бюджетным обязательствам.

Основная, на мой взгляд, причина - это нереалистичное планирование бюджета, в первую очередь - завышение параметров доходов, принятие повышенных обязательств по финансированию расходов, не обеспеченных доходными источниками.

Так, 7 регионами в 2017 г. при планировании регионального бюджета предусмотрены нереальные доходы от приватизации и объемы продаж акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Нереальные доходы послужили одной из причин увеличения государственного долга этих регионов по сравнению с уровнем 2016 г., а также прироста просроченной кредиторской задолженности по сравнению с уровнем 2016 года.

В целях воздействия на продолжение такой практики региональных властей с 2017 г. введена финансовая ответственность за подобных решений в рамках заключенных с регионами - - получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности соответствующих соглашений. За недостижение плановых показателей, в том числе роста доходов, предусматривается снижение дотации до 5%.

Можно назвать еще один показатель слабой финансовой дисциплины - наличие просроченной кредиторской задолженности. У отдельных субъектов РФ увеличение в 2017 г. кредиторской задолженности произошло в результате отражения впервые в учете ранее «скрытой», не учитываемой кредиторской задолженности.

По поручению Правительства РФ регионами, у которых на начало 2018 г. сложилась просроченная кредиторская задолженность, приняты планы мероприятий по погашению (реструктуризации) кредиторской задолженности самих регионов и муниципальных образований в 2018-2020 годах. Но важен не сам факт принятия плана, а конкретные шаги по его выполнению.

Минфином России совместно с руководителями финансовых органов субъектов РФ, входящих в состав Рабочей группы Минфина России по совершенствованию межбюджетных отношений, с 2015 г. осуществляется работа с регионами, имеющими проблемы в финансово-бюджетной сфере и значительную долговую нагрузку. Оказывается методологическая поддержка при формировании рекомендаций по росту доходов, оптимизации расходов и совершенствованию долговой политики при разработке программ оздоровления; разработан типовой план мероприятий по консолидации бюджетных средств субъектов РФ в целях оздоровления государственных финансов регионов. План включает в себя более 100 мероприятий по доходам, расходам, государственному долгу. С учетом реализации лучшей практики регионов типовой план будет доработан, и мы направим обзорное письмо с положительным опытом реализации отдельных мероприятий по оздоровлению.

Обязательства по утверждению планов мероприятий по оздоровлению государственных финансов субъектов РФ установлены в соглашениях по реструктуризации бюджетных кредитов и с 2017 г. - в рамках соглашений с получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Отмечу, что реализация программ осуществляется в настоящее время в 81 регионе. По итогам их исполнения в 2017 г. фактический бюджетный эффект составил порядка 175 млрд руб. (это на треть выше запланированных значений). Мы провели анализ мероприятий программ оздоровления. Итак, кратко о полученных результатах.

Первый критерий - детализированность программы. В целом программы по оздоровлению детально проработаны - по 50 регионам высокая и надлежащая проработанность программ, но есть и такие регионы, у которых программы состоят менее чем из 10 мероприятий.

Второй критерий - отношение количества мероприятий с бюджетным эффектом к общему количеству мероприятий. Следует отметить, что у 23 регионов мероприятий, имеющих финансово-экономический эффект, содержится незначительное количество (до 10), или мероприятия с финансовой оценкой полностью отсутствуют, а значит, программы по оздоровлению носят формальный характер.

Третий критерий - степень выполнения программ относительно плановых показателей с бюджетным эффектом. По 52 регионам можно отметить фактическое выполнение плановых показателей с бюджетным эффектом программы в полном объеме, что характеризуется высоким качеством выполнения программ.

Четвертый критерий - значимость результатов реализации программ оценивается как доля фактически полученного бюджетного эффекта в объеме собственных доходов. У 23 регионов бюджетный эффект отсутствует или составляет менее 1% от собственных доходов. У отдельных регионов бюджетный эффект составляет около 10%, что обусловлено фактическим приростом доходов в 2017 г. в связи с конъюнктурными особенностями, и напрямую не зависит от реализации мероприятий программ.

Пятый критерий - соответствие мероприятий программ типовому плану. У 44 регионов программы сформированы на основе мероприятий типового плана, на 60-70% состоящих из рекомендованных мероприятий.

В дополнение к мероприятиям типового плана регионы предусматривают мероприятия, отражающие свои особенности, тем самым прорабатывая различные источники оптимизации и роста доходов для бюджета, например, около 50-76 дополнительных мероприятий.

Департамент межбюджетных отношений в Минфине России образован в 1998 г. на базе Департамента территориальных бюджетов. Формирование межбюджетных отношений неразрывно связано с развитием бюджетной системы страны. Серьезные изменения в экономической, финансовой и бюджетной политике отразились и на взаимоотношениях бюджетов разных уровней. В этот период Правительство не имело действенных рычагов контроля ни за соответствием выделяемых средств реальной потребности регионов, ни за направлением расходов бюджетов субъектов РФ. Финансовый кризис увеличил потребность в мобилизации доходов и, как следствие, в поиске путей повышения эффективности системы межбюджетных отношений, в создании нового формализованного и прозрачного механизма распределения трансфертов. При непосредственном участии сотрудников Департамента межбюджетных отношений началась полномасштабная подготовка программы реформирования межбюджетных отношений, направленная на выработку единых принципов межбюджетных отношений, а также совершенствование методологии выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. В это время начала работу трехсторонняя рабочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений с участием членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Итогом работы в эти годы стало принятие Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах.

Первым руководителем Департамента межбюджетных отношений стала Надежда Сергеевна Максимова. Надежда Сергеевна высококвалифицированный профессионал, прекрасный душевный человек; именно она заложила традиции Департамента, которые мы бережно храним и поддерживаем. Ей удалось сформировать сплоченный коллектив, который мог творчески подходить к решению сложных задач в непростое время. На период ее работы приходится этап становления системы межбюджетных отношений: проведены реформы разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней, разграничения доходных источников между уровнями бюджетов РФ, по внедрению новых форм финансовой помощи регионам, создание мониторинга систем региональных финансов.

В течение ряда лет Департамент межбюджетных отношений возглавлял Антон Германович Силуанов и в дальнейшем, будучи заместителем Министра финансов РФ, долгое время он координировал работу Департамента и определял политику в области межбюджетных отношений. Особое внимание было уделено совершенствованию механизмов распределения инвестиционной финансовой помощи бюджетам субъектов РФ, предоставляемой из федерального бюджета. 

Практика выявила необходимость значительного расширения нормативно-правового регулирования, осуществляемого органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Департаментом на регулярной основе стал проводиться мониторинг исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ и хода реформы местного самоуправления. В результате были приняты необходимые меры и разработаны рекомендации, направленные на совершенствование управления государственными и муниципальными финансами.

Андрей Владимирович Юрин возглавил Департамент межбюджетных отношений, уже имея за плечами большой профессиональный опыт работы в должности руководителя финансового органа одного из ключевых субъектов РФ. Накопленные практические знания позволили глубже анализировать причины проблем сбалансированности региональных бюджетов и предлагать наиболее эффективные методы их решения. Также решались задачи по укреплению финансовой самостоятельности субъектов РФ, созданию стимулов для увеличения доходов регионов и улучшению качества управления финансами.

В рамках реализации комплекса антикризисных мер Правительства РФ осуществлялись разработка рекомендаций и оказание методологической поддержки по обеспечению формирования и исполнения сбалансированных бюджетов субъектов РФ. В рамках этих мероприятий проводилась работа по повышению качества управления региональными и муниципальными финансами, проведению взвешенной долговой политики в условиях наличия конъюнктурных рисков.

С начала 2000-х гг. начались системные процессы по укрупнению субъектов РФ: образовано 5 новых объединенных субъектов РФ. В этом уникальном по своим масштабам явлении сотрудники Департамента межбюджетных отношений принимали непосредственное активное участие, а в дальнейшем и в решении проблем по интеграции новых регионов в бюджетную систему РФ, в том числе в систему межбюджетных отношений.

Главным достижением, безусловно, нужно считать сформировавшийся профессиональный коллектив Департамента межбюджетных отношений. Широкий спектр вопросов, решаемых Департаментом, в том числе связанных с выработкой рекомендаций и предложений по внедрению лучшей практики по организации бюджетного процесса в регионах, требует от сотрудников широкого профессионального кругозора и повышенного качества профессиональной подготовки. Многие сотрудники имеют опыт работы в финансовых органах муниципальных образований и субъектов РФ. Стоит отметить, что молодых специалистов в возрасте до 30 лет около трети коллектива. Принимая во внимание этот факт, особенно подчеркну важность преемственности в работе сотрудников Департамента разных поколений и той помощи, которую коллеги оказывают друг другу.

Каждый пятый сотрудник имеет звание кандидата наук или является потенциальным кандидатом наук.

Департаменту удалось выстроить тесное взаимодействие с профильными высшими учебными заведениями по прохождению производственной и преддипломной практики студентов и дальнейшему трудоустройству в наше подразделение тех из них, кто показал наиболее высокие результаты.

Работая в Департаменте межбюджетных отношений, сотрудники получают опыт общения с руководством финансовых органов субъектов РФ, муниципальных образований. Особо хочется отметить конструктивное взаимодействие с Федеральным казначейством, Федеральной налоговой службой и федеральными министерствами, ответственными за проведение региональной политики в РФ, с финансовым и экспертным сообществами в рамках рабочих групп. Практика и опыт, полученные специалистами, позволяют им добиваться высоких профессиональных успехов и карьерного роста как непосредственно в Министерстве финансов РФ, так и в других федеральных органах власти.