Проект

Основные направления бюджетной политики
на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов

Основные направления бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов (далее - Основные направления бюджетной политики) разработаны в соответствии со статьей 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) с учетом итогов реализации бюджетной политики в период до 2015 года.

При подготовке Основных направлений бюджетной политики были учтены положения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года, указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (утверждены Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым 14 мая 2015 года), Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р), государственных программ Российской Федерации (далее - государственные программы), а также Основных направлений налоговой политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов.

Отличительной особенностью Основных направлений бюджетной политики является отражение длящихся мероприятий в результате реализации комплекса мер, представленных в Плане первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году, утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 января 2015 г. № 98-р.

Целью Основных направлений бюджетной политики является определение условий, принимаемых для составления проекта федерального бюджета
на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов (далее - проект федерального бюджета на 2016 - 2018 годы), подходов к его формированию, основных характеристик и прогнозируемых параметров федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

1. Итоги реализации бюджетной политики в 2014 году и первой половине 2015 года

Реализация бюджетной политики в 2014 году и первой половине 2015 года осуществлялась в качественно новых экономических условиях. Падение цен на традиционные товары российского экспорта, введение экономических санкций и замедление потенциальных темпов роста российской экономики на фоне накопившихся структурных дисбалансов определяют внешние и внутренние условия, не соответствующие тем ожиданиям, которые закладывались при формировании бюджета на предшествующую трехлетку.

В условиях стремительного роста волатильности на финансовом рынке в конце 2014 года главной задачей экономической политики стало сохранение финансовой стабильности. Немаловажную роль в этом сыграла и бюджетная политика. Своевременные решения по рекапитализации банковской системы и повышению потолка государственной гарантии по розничным депозитам позволили укрепить доверие к банковской системе. В результате ситуация на финансовом рынке стабилизировалась, волатильность курсовой динамики заметно снизилась, отток вкладов из банковской системы сменился притоком, неопределенность в девальвационных ожиданиях экономических агентов уменьшилась, благодаря чему в конечном счете удалось избежать более глубокого и продолжительного шока.

По мере стабилизации ситуации в финансовой системе в начале 2015 года акцент государственной экономической политики сместился на смягчение негативных последствий от резкого изменения внешних условий на реальный сектор экономики. Пакет первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году,
с одной стороны, позволил в некоторой степени демпфировать эффект резкого роста процентных ставок для наиболее уязвимых секторов российской экономики, а в части социальной политики сосредоточить ресурсы на поддержке наиболее уязвимых слоев населения – пенсионеров.

При этом важная роль в реализации мер поддержки экономики и социальной сферы отводится сформированному в составе федерального бюджета «антикризисному фонду», средства которого используются по решениям Правительства Российской Федерации на реализацию дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, малого и среднего предпринимательства, рынка труда, монопрофильных муниципальных образований, а также социальной поддержке граждан.

Принятие комплекса антиинфляционных мер в бюджетной политике – отказ от индексации зарплат и части социальных выплат до «разогретой» валютным курсом инфляции – купировали риски раскручивания инфляционной спирали, выступив «якорем» для инфляционных ожиданий по экономике.

Таким образом, своевременная реализация антикризисного бюджетного маневра наряду с другими элементами государственной экономической политики позволили быстро стабилизировать ситуацию на финансовом рынке и минимизировать негативные последствия для реального сектора. Уже на рубеже первого и второго кварталов российская экономика практически завершила структурную адаптацию к внешним шокам,
а, соответственно, исчерпался и негативный импульс от корректировки внутреннего спроса, необходимого для такой подстройки. Ко второму полугодию по мере дальнейшего снижения инфляционных ожиданий на фоне проведения консервативной политики по индексации бюджетных расходов стал ослабевать и негативный циклический импульс.

Важно отметить, что именно ответственный подход к бюджетной политике в предыдущие годы в части ограничения расходов и сбережения избыточных нефтегазовых доходов позволил в 2014 - 2015 годах провести антикризисный бюджетный маневр без сокращения действующих социальных обязательств. Кроме того, реализация подобного подхода основывалась на использовании значительного объема накопленных резервов. В текущем году на покрытие дефицита федерального бюджета и выпадающих поступлений по источникам финансирования дефицита может быть потрачено более половины средств Резервного фонда, сложившегося по состоянию
на 1 января 2015 г. Использование накопленных резервов, таким образом, позволяет смягчить негативный эффект от изменения внешних условий в течение адаптационного периода и предоставляет время для выработки наиболее эффективного плана приведения уровня и структуры расходных обязательств бюджета в соответствие со складывающимися на более низком уровне бюджетными возможностями.

В целях обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов, определения финансовых возможностей для реализации государственных программ, оценки бюджетных рисков и своевременной проработки мер по их минимизации с 2015 года в Бюджетный кодекс включено требование о разработке и представлении в законодательные органы одновременно с проектом бюджета проекта долгосрочного бюджетного прогноза.

К итогам реализации бюджетной политики в 2014 году можно отнести то, что начиная с 2014 года осуществлен переход на принцип планирования и исполнения федерального бюджета на основе государственных программ. Охват расходов федерального бюджета показателями государственных программ составил около 57% (неохваченными остались расходы на обеспечение обороноспособности страны, развитие Крымского федерального округа, межбюджетные трансферты бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации, деятельность законодательных и судебных органов и ряд других расходов).

В 2014 году внесены изменения в нормативную базу по разработке
и реализации государственных программ, предусматривающие отражение
в утверждаемой части государственной программы информации о финансовом обеспечении ее реализации за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, учет при планировании бюджетных ассигнований на дальнейшую перспективу результатов реализации государственных программ за предыдущий год, включение в государственные программы условий и методик расчета межбюджетных субсидий, а также введение процедуры инициативного согласования государственных программ всеми заинтересованными органами государственной власти и организациями.

В целях интеграции процессов формирования бюджета и государственных программ были внесены изменения в Бюджетный кодекс, устанавливающие одновременное представление в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума) проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и проектов паспортов (изменений в паспорта) государственных программ.

Наряду с этим установлена обязательность, начиная с 2016 года, формирования и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации в «программном» формате. При этом вопрос составления местных бюджетов муниципальных образований на основе муниципальных программ отнесен к полномочиям субъекта Российской Федерации.

С целью методологического обеспечения перехода к составлению и исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ Минфином России подготовлены и направлены в субъекты Российской Федерации соответствующие методические рекомендации.

Анализ эффективности бюджетных расходов в разрезе основных мероприятий государственных программ, а также выработка согласованной позиции по их корректировке и перераспределению объемов финансирования на реализацию отдельных мероприятий в пользу тех мероприятий, которые отвечают критериям наибольшей эффективности и обеспечивают ускоренное социально-экономическое развитие России, стали ключевыми направлениями деятельности Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов в 2014 году и первом полугодии 2015 года.

В рамках решения задачи по созданию условий для улучшения качества государственных и муниципальных услуг была продолжена работа по формированию стимулов для более рационального и экономного использования бюджетных средств.

В этой части с целью унификации и систематизации государственных (муниципальных) услуг, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями, принято постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2014 г. № 151, согласно которому базовые (отраслевые) перечни государственных и муниципальных услуг и работ формируются и ведутся федеральными органами исполнительной власти в государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет», доступ к которой осуществляется через Единый портал бюджетной системы Российской Федерации (далее – Единый портал) (www.budget.gov.ru).

К началу 2015 года сформировано 29 базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ. В соответствии с ними в целях обеспечения единых подходов для определения государственных (муниципальных) услуг, возможности их сравнения и анализа по объему, качеству и иным показателям в 2015 году должны быть сформированы ведомственные перечни государственных и муниципальных услуг и работ.

В целях методологического обеспечения дальнейшей работы с указанными Перечнями Минфином России в адрес федеральных органов исполнительной власти направлены Методические рекомендации по установлению общих требований к порядку расчета объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), предусматривающих использование установленных законодательством нормативов (норм) оказания государственных (муниципальных) услуг и примерную форму указанного акта.

В рамках мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов проведена работа по формированию нормативно-правовой базы в области государственных закупок. Приняты правовые акты, регулирующие нормирование затрат на обеспечение функций органов власти и казенных учреждений.

В целях повышения контроля за использованием целевых средств и повышения ликвидности счета федерального бюджета в 2015 году введены по решению Правительства Российской Федерации процедуры предоставления средств из федерального бюджета в форме субсидий юридическим лицам
(за исключением субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям, субсидий федеральным государственным унитарным предприятиям на осуществление капитальных вложений), бюджетных инвестиций и взносов в уставные капиталы юридических лиц, а также авансовых платежей по отдельным государственным контрактам на поставку товаров (работ, услуг), сумма которых превышает 1 млрд рублей, при условии осуществления операций с ними на лицевых счетах в Федеральном казначействе.

В 2015 году значительно расширен перечень межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, перечисление которых из федерального бюджета осуществляется в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты.

В целях формирования ответственной бюджетной политики и повышения качества финансового менеджмента органов государственности власти при подготовке нормативных правовых актов, оказывающих влияние на расходы и доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, внесены изменения в акты Правительства Российской Федерации, устанавливающие требования к форме финансово-экономического обоснования решений, предлагаемых к принятию проектом соответствующего акта, а приказом Минфина России от 19 марта 2015 г. № 42н указанная форма утверждена.

Повышению эффективности управления ресурсами способствовало создание новых механизмов финансирования развития инфраструктуры.

По состоянию на 1 июня 2015 года распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2013 г. № 2044-р утверждены одиннадцать самоокупаемых инфраструктурных проектов, предусматривающих финансирование за счет средств Фонда национального благосостояния
(далее – ФНБ) в общей сумме 815,0 млрд рублей, в семь из которых средства ФНБ в общей сумме 352,1 млрд рублей (8,8% объема ФНБ) уже направлены.

Кроме того, разработана унифицированная электронная форма обоснования расходов федерального бюджета на финансирование инвестиционных проектов – «Паспорт комплексного инвестиционного проекта». Данная форма описывает структуру расходов федерального бюджета в части реализации комплексного инвестиционного проекта и позволяет минимизировать один из существенных рисков, возникающих при реализации инфраструктурных проектов - создание невостребованной инфраструктуры или ее низкая загрузка.

В июне 2014 года Правительство Российской Федерации изменило правила инвестирования средств ФНБ, увеличив с 40% до 60% лимит средств ФНБ, которые могут использоваться для финансирования инфраструктурных проектов в Российской Федерации.

На фоне изменяющихся условий внешнеэкономической конъюнктуры важной задачей в сфере межбюджетного регулирования являлось содействие в обеспечении сбалансированности региональных и местных бюджетов, снижении рисков неисполнения первоочередных расходных обязательств.

В 2014 году распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществлялось с учетом изменений доходов субъектов Российской Федерации в связи с образованием консолидированных групп налогоплательщиков.

При реализации в 2014 году положений указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года Минфином России осуществлялся мониторинг сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и по его итогам приняты меры об оказании дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

В 2014 году принято постановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации», устанавливающее новые общие правила предоставления межбюджетных субсидий, которыми предусматривается ужесточение дисциплины главных распорядителей средств федерального бюджета по предоставлению субсидий, а также введение мер финансовой ответственности субъектов Российской Федерации за нарушение условий соглашений об их предоставлении.

В 2014 году из федерального бюджета впервые была предоставлена единая субвенция бюджетам субъектов Российской Федерации, сформированная на основе 9 субвенций, перечень которых утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2013 г. № 1456-р.

В 2014 - 2015 годах обеспечено предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации в целях частичного замещения долговых обязательств субъектов Российской Федерации по кредитам от кредитных организаций и ценным бумагам субъектов Российской Федерации на условиях реализации ряда рекомендованных Минфином России мероприятий по поддержанию сбалансированности региональных бюджетов, в том числе:

сохранение дефицита бюджета субъекта Российской Федерации на уровне, утвержденном на год предоставления кредита, и его поэтапное снижение
к 1 января 2017 года до 10% суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета объема безвозмездных поступлений за 2016 год;

поэтапное сокращение доли общего объема долговых обязательств субъекта Российской Федерации по кредитам от кредитных организаций и ценным бумагам субъекта Российской Федерации к 1 января 2017 года
до уровня 50% суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений за 2016 год.

Федеральным казначейством в 2015 году продолжена работа по предоставлению бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), а также осуществляется эксперимент по предоставлению бюджетных кредитов муниципальным образованиям.

По итогам мониторинга оценки качества управления региональными финансами за 2013 год в субъекты Российской Федерации были направлены результаты оценки и рекомендации по повышению качества управления региональными финансами. Данные материалы включали основные принципы формирования бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках существующих тенденций замедления темпов экономического роста, основные направления роста доходов и оптимизации расходов бюджета субъекта Российской Федерации, а также основные направления оптимизации источников финансирования дефицита региональных бюджетов, управления государственным долгом субъекта Российской Федерации.

Также в 2014 году были разработаны и доведены до субъектов Российской Федерации и муниципальных образований «Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях». Указанные методические рекомендации направлены на создание условий для эффективной реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений
с учетом новых подходов, установленных Федеральным законом
от 24 ноября 2014 г. № 375-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений» и Федеральным законом от 29 ноября 2014 г. № 383-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации».

В связи с изменением в 2014 году организации местного самоуправления, предусматривающим возможность образования по решению субъекта Российской Федерации новых видов муниципальных образований (городского округа с внутригородским делением и внутригородского района), а также перераспределением вопросов местного значения между муниципальными районами и сельскими поселениями, в бюджетное законодательство Российской Федерации внесены изменения, предусматривающие включение
с 2015 года в бюджетную систему Российской Федерации бюджетов новых видов муниципальных образований, создание условий для обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных районов и сельских поселений и уточняющие подходы к межбюджетному регулированию и организации межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях.

В целях реализации Федерального конституционного закона
от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» проводились мероприятия по:

оказанию в 2014 году финансовой помощи Республике Крым и городу федерального значения Севастополю в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации;

интеграции бюджетной системы Республики Крым и города федерального значения Севастополя в бюджетную систему Российской Федерации (реализация «дорожной карты» по интеграции бюджетной системы Республики Крым и города федерального значения Севастополя в бюджетную систему Российской Федерации), в том числе оказанию помощи в формировании бюджетов Республики Крым и города федерального значения Севастополя и местных бюджетов на 2015 год в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Одним из направлений повышения эффективности бюджетных расходов является улучшение качества работы контрольных органов.

В целях внедрения единой методики осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и внутреннего финансового аудита постановлением Правительства Российской Федерации
от 17 марта 2014 г. № 193 были утверждены Правила осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета
(бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, а также разработаны методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля и методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового аудита.

Кроме того, были внесены изменения в правила осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, направленные на совершенствование процедур контроля в части назначения внеплановых проверок, разграничения процедур исполнения контрольных мероприятий, а также на обеспечение нового полномочия Росфиннадзора по проверке деятельности региональных и муниципальных органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по контролю
в сфере закупок.

В рамках работы по совершенствованию контрактной системы в сфере закупок проработаны новые положения Кодекса об административных правонарушениях, устанавливающие конкретный состав финансовых нарушений в сфере закупок и применение санкций за них (максимальные штрафы, дисквалификация), которые сейчас квалифицируются как неэффективное использование бюджетных средств.

С 2014 года началось масштабное создание и внедрение компонентов государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее – система «Электронный бюджет») в бюджетный процесс.

Осуществлен переход на электронный юридически значимый документооборот в рамках формирования федерального бюджета и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета между Минфином России и всеми главными администраторами средств федерального бюджета, а также органами, обеспечивающими согласование принятия решений. К бюджетным данным предоставлен доступ Счетной палате Российской Федерации, Аппарату Правительства Российской Федерации.

Внедрен новый порядок формирования и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и лимитов бюджетных обязательств на основе обоснований бюджетных ассигнований. Это позволило повысить качество и обоснованность принимаемых решений по внесению изменений в сводную бюджетную роспись и лимиты бюджетных обязательств, актуальность информации, характеризующей количественные показатели реализации государственных программ в разрезе их подпрограмм и мероприятий, а также непрограммной деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Автоматизирован процесс и внедрен пообъектный учет исполнения бюджета по федеральной адресной инвестиционной программе
(далее - ФАИП). Это позволило сократить срок принятия решений о внесении изменений в данные об объектах ФАИП, приводящих к внесению изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета и лимиты бюджетных обязательств, более чем на 20 дней (или 20%), минимизировать сроки формирования отчетности, а также обеспечить достоверность информации о кассовом исполнении ФАИП.

В целях расширения границ общественного контроля за эффективностью расходов федерального бюджета на Едином портале начиная с 2014 года обеспечено формирование и ведение реестра соглашений (договоров) о предоставлении всех видов субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров (работ, услуг), бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетам субъектов Российской Федерации.

В 2014 году была продолжена работа по повышению открытости и понятности бюджетов. Ее конечной целью является выстраивание «сквозной» системы открытости деятельности государственных органов, к важнейшим приоритетам которой относятся повышение информационной открытости и понятности действий органов власти, предоставление органами власти открытых данных, обеспечение прозрачности и подотчетности государственных расходов, закупок и инвестиций, реализация эффективной системы общественного контроля.

В 2014 году разработан «Бюджет для граждан» к проекту федерального закона о федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и
2017 годов, при этом особое внимание было уделено включению в указанный документ общественно значимых проектов, выделению целевых групп граждан, для которых предназначена информация, использованию новых подходов к визуализации информации, наличию информации о направлениях расходов в рамках государственных программ.

По направлению «Открытый бюджет» федеральных органов исполнительной власти был разработан унифицированный макет модуля «Открытый бюджет» ведомства, размещаемого на его официальном сайте и на Едином портале. Цель модуля – информирование граждан о направлениях расходования средств каждого ведомства.

В 2014 году Минфин России во второй раз провел комплексный анализ деятельности субъектов Российской Федерации по повышению прозрачности бюджетов и бюджетного процесса. По сравнению с 2013 годом количество регионов, подготовивших «бюджеты для граждан» либо в формате брошюр и презентационных материалов, либо разработавших соответствующие информационные порталы, возросло с 46 до 77. Результаты работы по повышению открытости бюджетных данных нашли отражение в подготовленном Докладе о лучших практиках в области федерального, региональных и местных бюджетов для граждан, размещенном на сайте Минфина России.

В 2014 году приняты изменения в Бюджетный кодекс, направленные на систематизацию и повышение прозрачности бюджетного процесса и вступающие в силу с 1 января 2016 года:

оптимизировано количество оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись по инициативе Государственной Думы;

предусмотрено формирование и ведение в системе «Электронный бюджет» реестров источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что позволит систематизировать платежи, являющиеся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе платежи за оказание государственных и муниципальных услуг, обеспечить корректность формирования первичных учетных документов о начислении доходов и распоряжений о переводе денежных средств;

исключен код классификации операций сектора государственного управления из состава кодов классификации, поскольку детализация по этим кодам приводит к значительному объему бюджетной информации, который не востребован для операций, связанных с учетом и распределением доходов бюджетов, осуществлением расходов бюджетов, учета источников финансирования дефицитов бюджетов.

2. Условия реализации бюджетной политики в текущем году и в 2016 – 2018 годах

В 2015 году экономическая ситуация ухудшилась по сравнению с предыдущим годом. В январе-мае 2015 года (по отношению к январю-маю
2014 года) ВВП снизился на 3,2%, инвестиции в основной капитал - на 4,8%, промышленное производство – на 2,3%, реальные располагаемые денежные доходы – на 3,0%.

Макроэкономические показатели, используемые при составлении проекта федерального бюджета на 2016 - 2018 годы, значительно отличаются от показателей, положенных в основу формирования федерального бюджета на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов (таблица 2.1.), поскольку они не учитывали изменения, произошедшие во втором полугодии 2014 года
(в том числе произошедшие в IV квартале 2014 года снижение цен на нефть, ослабление рубля, ускорение роста уровня потребительских цен).

Таблица 2.1.

Основные макроэкономические показатели на 2016 год и плановый
период 2017 и 2018 годов

* здесь и далее – Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»

** здесь и далее - Федеральный закон от 20 апреля 2015 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»

Базовый сценарий макроэкономического прогноза предполагает небольшое ускорение роста мировой экономики (с 3,4% в 2015 году до 3,6%
в 2018 году).

Экономика США будет характеризоваться улучшением ситуации на рынке труда и увеличением потребительского спроса, однако ограничивающими факторами будут выступать рост базовых ставок Федеральной резервной системы США и динамика демографических процессов. Так, прирост экономики США снизится с 3,1% в 2015 году до 2,7% в 2018 году.

Экономика еврозоны будет расти в пределах 1,3-1,4% ежегодно. Основным ограничивающим фактором будет выступать высокий уровень безработицы. При этом стимулирующее воздействие будет оказывать монетарная политика Европейского центрального банка.

Китайская экономика продолжит замедляться: с 6,8% в 2015 году до 6,0% в 2018 году.

Базовый сценарий предполагает продолжение действия санкций со стороны США и Европейского союза в отношении России и контрсанкций со стороны России на протяжении всего прогнозного периода. Следовательно, российская экономика будет развиваться в условиях ограниченного доступа к мировому рынку капитала, сохранения оттока капитала.

Среднегодовая цена на нефть марки «Юралс», положенная в основу формирования федерального бюджета, в 2015 году составит 50 долларов США за баррель (против 100 долларов США за баррель в прогнозе
от 1 декабря 2014 года) и к 2018 году вырастет до 70 долларов США за баррель.

Несмотря на геополитическую напряженность и сравнительно низкий уровень цен на нефть, уже с 2016 года прогнозируется возобновление экономического роста (на уровне 2,3-2,4% в год).

Также возобновится рост промышленности и реальных располагаемых доходов населения, что будет способствовать повышению инвестиционной активности и потребительского спроса. Норма накопления увеличится
с 16,8% ВВП в 2015 году до 20,7% ВВП в 2018 году, а внутренний спрос
за 2016 - 2018 годы вырастет на 11,1% против снижения на 9,5% в 2015 году.

Промышленное производство в 2016 - 2018 годах будет расти темпами 1,5-1,9% после падения в 2015 году. Обрабатывающие производства, как и в предыдущие годы, будут расти быстрее производства топливно-энергетического комплекса. Наибольшими темпами будут расти отрасли потребительского комплекса, из машиностроительных отраслей – производство транспортных средств и оборудования, из отраслей промежуточного спроса – химическое производство.

Уровень потребительских цен под влиянием ослабления рубля и продовольственных контрсанкций ускорялся на протяжении I квартала
2015 года и составил 16,9% в годовом исчислении на конец марта. Однако, уже начиная со II квартала 2015 года началось замедление роста цен, которое будет наблюдаться до конца года. По текущей оценке Минэкономразвития России по итогам 2015 года прирост потребительских цен составит 11,9%, а к 2018 году снизится до 5,1%.

В среднесрочном прогнозе наблюдается замедление доли оборота розничной торговли в ВВП, то есть, предполагается ослабление влияния на общеэкономическую динамику внутреннего потребительского спроса, который является одним из основных факторов поддержания экономического роста.
При этом на снижение доли оборота розничной торговли к ВВП повлияет падение как реально располагаемых доходов населения в 2015 году (-7,8%),
с последующим умеренным приростом в 2018 году в размере +2,8%, так и реальной заработной платы в 2015 году (-9,8%), с последующим приростом в 2018 году (+4,2%). Уровень жизни населения будет характеризоваться также ростом общего уровня безработицы в условиях снижения деловой активности в экономике. При этом рост безработицы будет несущественным
(6,0% в 2015 году против 5,4% в 2014 году) и снизится к 2018 году (5,7%).

Внешнеэкономические условия в 2015 году характеризуются значительным снижением цены на нефть и уменьшением потребительских возможностей российских покупателей импортной продукции.
В 2015 - 2018 годах сальдо торгового баланса будет оставаться в положительной зоне и расти. При этом в 2015 году реальный рост экспорта товаров превысит реальный рост импорта товаров, а в 2016 - 2018 годах ситуация изменится.

Вместе с тем, рассматриваемый период несет в себе значительную неопределенность, которая может скорректировать прогнозируемые проектировки. Реализация какого-либо из рисков может привести к недополучению федеральным бюджетом доходов, источников финансирования дефицита либо необходимости повышения отдельных направлений расходов.

Для минимизации угроз несбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации необходимо продолжать использовать «консервативный» вариант прогноза социально-экономического развития Российской Федерации при определении основных характеристик бюджетов. Этот подход не только позволяет повысить точность бюджетного планирования, но и предотвратить часть рисков, связанных с принятием дополнительных, не обеспеченных финансовыми ресурсами, расходных обязательств.

В значительной мере и состав, и значимость макроэкономических и бюджетных рисков претерпели качественные изменения по сравнению с прошлогодним бюджетным циклом.

Так, реализовались опасения, связанные со снижением цен на основные товары российского экспорта, опережающим плановые значения ростом инфляции, девальвацией рубля, замедлением общих темпов социально-экономического развития, сохранением неблагоприятной внешней среды, вызванной санкциями, введенными рядом государств.

Соответственно, сценарные условия социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов уже основываются на соответствующих текущей ситуации, сравнительно консервативных оценках и гипотезах, что в значительной мере минимизирует условия для возникновения дополнительных бюджетных и макроэкономических рисков.

Вместе с тем, ряд других, актуальных в прошлые периоды, факторов сохраняет свою значимость и в среднесрочном периоде.

Значительный риск для российской экономики по-прежнему несет усиление геополитической напряженности в мире, что может дополнительно затруднить доступ российских компаний к мировому рынку капитала, привести к ослаблению рубля и новому витку роста потребительских цен, снижению деловой и потребительской активности.

Кроме того, сохраняется риск нарушения экспортных поставок газа через Украину, а также реализации ограничений, направленных на снижение энергетической зависимости стран Европы от поставок из России. Данные факторы могут снизить ожидаемую динамику ВВП.

Большая неопределенность существует вокруг цены на нефть. Достаточно трудно оценить в среднесрочной перспективе соотношение спроса и предложения на рынке нефти. С одной стороны, развиваются новые технологии добычи, ряд стран увеличивает добычу нефти (растет предложение нефти).
С другой стороны, под влиянием снижения цен на нефть сокращаются инвестиционные планы компаний нефтяного сектора, что негативно влияет на предложение нефти в среднесрочной перспективе.

При дальнейшем падении цены на нефть ниже прогнозируемой может произойти ослабление курса рубля, ускорятся инфляция и отток капитала, произойдет ослабление инвестиционной активности, снизятся доходы населения, потребительский спрос.

Еще одним риском является инфляционный риск – недостижение запланированного уровня инфляции. Данный риск может реализоваться в связи с более низкими, чем ожидается, ценами на нефть и, как следствие, ослаблением курса рубля, а также по причине возможного неурожая в России и в мире, ростом цен в инфраструктурных секторах и рядом других факторов.

В условиях высокой зависимости инфляции от обменного курса форсированные меры по подавлению инфляции могут потребовать дальнейшего роста процентных ставок и сокращения банковского кредита, что негативно повлияет на экономическую активность.

При этом реализация базового варианта прогноза предполагает сохранение высоких темпов роста кредитования на протяжении
2015 - 2018 годов, что позволяет поддержать восстановление инвестиций и снизить норму чистых сбережений населения с 2016 года. Кроме того, рисками для прогноза инфляции является сохранение высоких инфляционных ожиданий, чему может способствовать возможное повышение темпов роста тарифов естественных монополий, ускорение роста номинальных зарплат, рост коммунальных платежей.

Также российская промышленность может не суметь воспользоваться эффектом ослабления рубля, действием контрсанкций и не в полной мере реализовать возможности импортозамещения, диверсификации экономики. Это может произойти в связи с имеющимися инфраструктурными ограничениями и снижением инвестиций. Реализация данного риска приведет к замедлению экономического роста относительно прогнозируемого.

Кроме того, на российскую экономику и бюджетную систему
по-прежнему будет оказывать значительное влияние демографический фактор, который связан с сокращением численности населения в трудоспособном возрасте, старением населения. Помимо роста нагрузки на бюджет в части расходов на социальную политику, сокращение численности экономически активного населения (не менее, чем на 200 тыс. человек ежегодно) негативно сказывается на рынке труда, возникает потребность в росте предложения труда, в том числе со стороны возрастных работников.
В складывающихся демографических условиях встает вопрос о низких возрастных требованиях к предоставлению права на страховую пенсию по старости.

При этом средняя ожидаемая продолжительность жизни с 1995 года выросла в Российской Федерации на 5,2 года - для женщин и на 7 лет - для мужчин. Средний статистический период получения мужчинами и женщинами пенсии после ее назначения также ежегодно увеличивается (пенсионный возраст в Российской Федерации не изменялся с 1932 года с момента его установления). Учитывая складывающиеся тенденции, адекватным ответом на старение населения может являться повышение пенсионного возраста.

Перечисленные риски могут требовать при их наступлении разработки дополнительных мер по минимизации их негативных последствий и создания эффективной системы управления рисками.

3. Цели и задачи бюджетной политики на 2016-2018 годы

Разработка и утверждение Правительством Российской Федерации уточненных Основных направлений деятельности на период до 2018 года предопределили существенные особенности реализации бюджетной политики в плановом периоде.

Бюджет как основной инструмент экономической политики государства призван активизировать в предстоящие годы структурные изменения в экономике.

В настоящее время формируются фундаментальные предпосылки для реструктуризации российской экономики. С одной стороны, происходит перераспределение национального дохода от населения к корпоративному сектору, что создает финансовую базу для потенциальных инвестиций. С другой стороны, корректировка валютного курса и последующее изменение уровня цен отчасти способствуют исправлению некоторых из накопившихся структурных перекосов, обеспечивая перемещение финансовых и трудовых ресурсов в торгуемые секторы, где доходность на вложенный капитал заметно выросла.

В то же время ввиду жестких ресурсных ограничений – как по трудовым, так и по финансовым ресурсам – реализовать преимущества, которые предоставляет ослабление валютного курса, возможно лишь за счет перераспределения ограниченных бюджетных ресурсов. В случае отсутствия адаптации объемов внутреннего спроса со стороны государства возрастает риск дальнейшего структурного вытеснения частного сектора, что неминуемо приведет к снижению эффективности распределения ресурсов в экономике, а значит и перспектив ее роста.

Таким образом, потребность структурной перестройки экономики определяет необходимость приведения уровня бюджетных расходов в соответствие с новыми реалиями. Бюджет не должен вытеснять частную экономику ни в части расходов, ни в части конкуренции за ресурсы на финансовых рынках, поэтому необходимо сворачивание разовых антикризисных мер, которые в текущем году реализуются как реакция на внешнеэкономические шоки.

Базовым инструментом обеспечения сглаживания динамики номинального объема бюджетных расходов по-прежнему должны являться «бюджетные правила».

Исходя из принципов ответственной бюджетной политики и с учетом положений бюджетного законодательства предлагается общий объем расходов федерального бюджета сократить по сравнению с утвержденными в предыдущем бюджетном цикле параметрами только на величину условно утверждаемых расходов в 2016 году и условно утверждаемых расходов, превышающих 2,5% общего объема расходов, в 2017 году, и рассчитать объем расходов на 2018 год по «бюджетным правилам».

Это позволит минимизировать колебания совокупного объема расходов федерального бюджета в номинальном выражении в ближайшие три года, что на фоне прогнозируемой стабилизации цен на нефть и восстановления экономической активности обеспечит постепенное снижение дефицита федерального бюджета, для финансирования которого в 2016-2017 годы, вероятно, потребуется использование почти всех накопленных в Резервном фонде средств.

В то же время ограничение темпов роста расходов в номинальном выражении при применении предусмотренных законодательством Российской Федерации подходов к индексации основных социальных выплат (пенсий, пособий, оплаты труда) труднореализуемо в условиях разового скачка инфляции в конце 2014 – начале 2015 года. Сохранение действующего механизма индексации потребует дополнительного сокращения «незащищенных» статей расходов федерального бюджета, что может привести к негативным социально-экономическим последствиям (например, к необходимости увеличения нагрузки на работодателей путем повышения тарифов страховых взносов).

Более того, действующий механизм индексации формирует риски усиления структурных дисбалансов в экономике: вытеснения сбережений и инвестиций текущим потреблением, частного спроса – государственным. В последние годы наблюдалась устойчивая тенденция замедления потенциальных темпов роста отечественной экономики и углубления существующих структурных перекосов, что не в последнюю очередь было обусловлено данным фактором.

Так, действующим законодательством Российской Федерации предусматривается проведение индексации страховой пенсии и фиксированной выплаты к ней с 1 февраля на фактический индекс потребительских цен и
с 1 апреля исходя из стоимости одного пенсионного коэффициента (в 2015 году на 11,4%, в 2016 году на 11,9%, в 2017 году на 7,0%, в 2018 году на 8,4%).

При этом в случае сохранения действующего порядка индексации страховых пенсий и фиксированной выплаты к ней будет происходить существенное увеличение расходных обязательств государства на выплату пенсий, значительно превышающее темпы роста доходов, как федерального бюджета, так и бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. Так, если межбюджетные трансферты, передаваемые из федерального бюджета бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации в рамках обязательного пенсионного страхования в 2014 году составляли 2,0% ВВП, в 2015 году уже 2,7% ВВП, то в 2016 году указанные трансферты увеличатся до 3,4% ВВП.
С учетом указанного роста межбюджетных трансфертов, передаваемых из федерального бюджета бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации, доля расходов федерального бюджета на социальную политику в общем объеме расходов федерального бюджета в 2016 году составит около 35%.

Кроме того, одной из задач стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. № 2524-р, является обеспечение коэффициента замещения пенсией до 40% утраченного заработка. Однако в случае расчета коэффициента замещения утраченного заработка в соответствии с положениями Конвенции Международной организации труда № 102
«О минимальных нормах социального обеспечения» его значение уже превысило сорокапроцентный уровень.

Также действующим законодательством Российской Федерации предусмотрена индексация на уровень инфляции оплаты труда, денежного содержания (заработной платы) судей, прокурорских работников и сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных гражданских служащих и других категорий работников федеральных государственных органов, денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц.

Необходимо отметить, что в существующем механизме индексации основных социальных выплат заложены явные бюджетные риски, связанные с гарантией не снижения их реальных размеров, что в определенных макроэкономических условиях (например, в ситуации масштабного внешнего шока) может привести к разбалансированию устойчивости бюджетной системы страны и к существенным рискам исполнения существующих расходных обязательств.

В этой связи предлагается не уменьшение расходных обязательств государства по выплате страховой пенсии и фиксированной выплаты к ней, а их увеличение меньшими темпами с целью доведения до уровня целевой инфляции – 4%. Так, страховые пенсии и фиксированную выплату к ней предлагается индексировать один раз в год с 1 февраля на 5,5% в 2016 году, на 4,5% в 2017 году и на 4,0% в 2018 году.

При этом аналогичный уровень индексации предлагается применить ко всем видам пенсий, в том числе к пенсиям лиц, уволенных с военной и приравненной к ней службы.

Кроме того, в 2016 году предлагается осуществить доиндексацию пособий и социальных выплат с учетом фактического роста потребительских цен за 2015 год в соответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2015 г. № 68-ФЗ «О приостановлении действия положений отдельных законодательных актов Российской Федерации в части порядка индексации окладов денежного содержания государственных гражданских служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц, должностных окладов судей, выплат, пособий и компенсаций и признании утратившим силу Федерального закона
«О приостановлении действия части 11 статьи 50 Федерального закона
«О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов». В 2017 - 2018 годы индексацию пособий и выплат предполагается осуществить на 4,5% в 2017 году, 4,0% - в 2018 году.

Также в 2016 году предлагается отказаться от индексации оплаты труда государственных служащих и военнослужащих, а вопрос индексации
в 2017 - 2018 годах по указанной категории рассматривать в последующих бюджетных циклах за счет и в пределах условно утверждаемых расходов.

Кроме того, в связи с изменением социально-экономических условий, учтенных ранее при принятии решений по повышению оплаты труда работников научных учреждений, специалистов в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания, в соответствии с указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597
«О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»,
от 1 июня 2012 г. № 761 «О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы», от 28 декабря 2012 г. № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» реализацию указанных решений
в 2016 - 2018 годах предлагается осуществлять с учетом:

уточнения динамики роста заработной платы в Российской Федерации;

изменения индикаторов в соответствии с федеральным статистическим наблюдением в целях использования для мониторинга реализации вышеназванных указов показателя «среднемесячная начисленная заработная плата наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячный доход от трудовой деятельности)».

Реализация указанных подходов механизма индексации пенсий, социальных выплат, денежного содержания (довольствия) потребует внесения соответствующих изменений в действующее законодательство Российской Федерации.

Отдельный вклад в обеспечение бюджетной устойчивости должен внести впервые разрабатываемый в 2015 году проект бюджетного прогноза Российской Федерации на период до 2030 года. Данный документ должен быть нацелен на поддержание устойчивости функционирования бюджетной системы страны при сбалансированном распределении бюджетных ресурсов на обеспечение текущих потребностей экономики и социальной сферы в бюджетных средствах и решение задач их развития. Это подразумевает формирование необходимых финансовых резервов, механизмов управления рисками, определение предельных потолков расходов по государственным программам. Аналогичное требование Бюджетного кодекса по разработке бюджетных прогнозов на долгосрочную перспективу распространяется на субъекты Российской Федерации.

Таким образом, комплексный подход к управлению бюджетной устойчивостью предполагает проведение согласованной политики по поддержанию сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочной перспективе, повышению способности государственного бюджета справляться с временными макроэкономическими колебаниями (среднесрочная бюджетная стабильность, достаточность запаса прочности бюджета), расширение границ бюджетного маневра (повышение гибкости в структуре расходов).

Кроме того, для поддержания сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов будет продолжено применение мер, направленных на ограничение дефицитов их бюджетов и уровня долга.
В частности, для поддержания сбалансированности региональных бюджетов необходимо обеспечить неукоснительное соблюдение условий получения субъектами Российской Федерации бюджетных кредитов, в этих целях должны быть приняты меры, направленные на увеличение собственной доходной базы, включение в бюджет в первоочередном порядке расходов на финансирование действующих расходных обязательств, непринятие новых расходных обязательств, сокращение неэффективных расходов, снижение привлечения дорогих коммерческих кредитов, сдерживание наращивания объема государственного долга.

В условиях планируемого достижения большинством регионов
к 1 января 2017 года дефицита бюджета субъекта Российской Федерации
в размере 10% суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации
без учета объема безвозмездных поступлений за 2016 год предлагается на законодательном уровне закрепить с 2017 года предельный размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации не более 10% от суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета объема безвозмездных поступлений.

В целях минимизации имеющихся рисков несбалансированности бюджетов органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны обеспечить направление дополнительных поступлений по доходам на снижение бюджетного дефицита, а не на увеличение расходных обязательств.

От органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления требуется проведение крайне взвешенной долговой политики, особенно в отдельных регионах, уровень государственного долга которых приближается к предельному уровню, определенному законодательством.

В состав мер по обеспечению сбалансированности федерального бюджета входит снижение зависимости бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации от трансфертов из федерального бюджета.

Несмотря на реализацию отдельных мероприятий, направленных на повышение устойчивости бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, в среднесрочной перспективе Фонд продолжит испытывать проблемы, связанные с невозможностью полностью обеспечивать собственными средствами осуществление мероприятий в области обязательного пенсионного страхования. А учитывая неблагоприятные параметры макроэкономического прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и демографические прогнозы, нагрузка на федеральный бюджет, связанная с необходимостью обеспечения сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в среднесрочной перспективе, будет возрастать.

Отдельного внимания с точки зрения влияния на сбалансированность федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации заслуживает вопрос восстановления в полном объеме начиная с 2016 года прав застрахованных лиц на формирование накопительной пенсии в соответствии с их выбором. Накопительная составляющая обязательного пенсионного страхования за 2013 - 2014 годы была реформирована, проверены субъекты отношений по обязательному пенсионному страхованию, введена система гарантирования прав застрахованных лиц. С 2015 года субъекты отношений по обязательному пенсионному страхованию начали получать пенсионные накопления прошлых лет, и все готово к тому, чтобы накопительная составляющая обязательного пенсионного страхования возобновила свою работу в следующем году.

При этом восстановление прав застрахованных лиц на формирование обязательной накопительной пенсии в соответствии с их выбором станет дополнительным источником увеличения нормы сбережений в экономике. Это решение позволит аккумулировать ежегодно до 400 млрд рублей, которые окажут как прямой положительный эффект на доступность долгосрочных инвестиционных ресурсов для реального сектора, так и опосредованный, создавая условия для снижения уровня реальных процентных ставок в экономике.

В связи с тем, что на сегодняшний день главный вызов связан с нахождением баланса между усложняющимися задачами государственной политики и установленными на новом, более низком уровне бюджетными возможностями, задача повышения эффективности бюджетных расходов выходит на первый план.

Существенный резерв повышения эффективности бюджетных расходов лежит в области подготовки бюджетных решений. В борьбе за эффективное использование бюджетных средств требуется смещение акцента на оценку обоснованности решений. Необходимо активно использовать оценку эффективности бюджетных расходов уже на этапе планирования расходов.

Основными задачами ближайших лет по повышению эффективности бюджетных расходов являются:

повышение эффективности и результативности имеющихся инструментов программно-целевого управления и бюджетирования;

создание условий для повышения качества предоставления государственных услуг;

повышение эффективности процедур проведения государственных закупок, в том числе путем внедрения казначейского сопровождения;

совершенствование процедур предварительного и последующего контроля, в том числе уточнение порядка и содержания мер принуждения к нарушениям в финансово-бюджетной сфере;

обеспечение широкого вовлечения граждан в процедуры обсуждения и принятия конкретных бюджетных решений, общественного контроля их эффективности и результативности.

Только системный подход к повышению эффективности бюджетных расходов позволит выполнить поручение Президента Российской Федерации по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 г. и обеспечить сокращение в 2015 - 2017 годах расходов федерального бюджета ежегодно не менее чем на 5% в реальном выражении за счет снижения неэффективных затрат.

Главным инструментом, который призван обеспечить повышение результативности и эффективности бюджетных расходов, ориентированности на достижение целей государственной политики, должны стать государственные программы.

Развитие методологии разработки государственных программ, повышение эффективности их реализации будет продолжено по следующим направлениям:

обязательное отражение в государственных программах показателей стратегических документов и их целевых значений, что должно обеспечить полное соответствие государственных программ приоритетам государственной политики;

обеспечение полноты отражения всего комплекса мер и инструментов государственной политики (налоговых льгот, мер тарифного регулирования, нормативного регулирования, участия в управлении организациями и предприятиями);

полноценная интеграция федеральных целевых программ (далее - ФЦП) в государственные программы, прежде всего, путем наделения ответственных исполнителей государственных программ полномочиями по подготовке ФЦП (изменений в них) как проектов актов Правительства Российской Федерации об утверждении (изменении) государственных программ;

отказ от особого порядка формирования расходов на реализацию ФЦП и непрограммной части ФАИП и предварительного выделения объема указанных расходов в общем объеме расходов федерального бюджета;

формирование системы аудита эффективности государственных программ, включающей оценку качества формирования каждой государственной программы и оценку эффективности ее реализации. Результаты такого аудита должны учитываться при формировании параметров финансового обеспечения государственных программ на дальнейшую перспективу;

упорядочение отражения и устранение дублирования в федеральном законе о федеральном бюджете информации о структуре бюджетных расходов, в частности, за счет включения в приложение к указанному федеральному закону, утверждающее распределение бюджетных ассигнований по государственным программам, показателей их основных мероприятий вместо направлений расходов классификации расходов бюджета, а также за счет консолидации в одном приложении к закону о федеральном бюджете информации о распределении бюджетных ассигнований по разделам и подразделам классификации расходов бюджета;

оказание систематической поддержки реализации государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ, осуществление которых является необходимым условием достижения результатов соответствующих государственных программ, путем предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации единой субсидии.

Важной задачей предстоящего периода также является формирование целостной системы управления инвестициями. Ее главное отличие от действующей в том, что она должна быть построена на проектных подходах,
а не пообъектных принципах. Для создания такой системы требуется установить новое регулирование порядка подготовки и реализации решений о государственном или муниципальном участии в реализации проектов, соответствующих целям государственной политики и направленных на достижение целевых показателей государственных программ.

Кроме того, следует установить обязательность проведения на вариативной основе сравнительного анализа различных форм и способов государственной поддержки инвестиционных проектов частных инвесторов, включая заключение специального инвестиционного контракта, предусмотренного Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ
«О промышленной политике в Российской Федерации», инструменты возвратного и проектного финансирования, а также гарантийную поддержку с использованием возможностей Агентства кредитных гарантий и региональных гарантийных фондов.

Частичное замещение на возвратное финансирование, в том числе за счет перехода к формированию долгосрочного государственного заказа, либо минимизации рисков осуществления частных инвестиций за счет определения единственного поставщика под обязательства по локализации выпуска промышленной продукции и осуществления поставок для государственных нужд должно привести к сокращению прямого бюджетного финансирования, направленного на формирование и поддержание рентабельности активов в сфере промышленного производства, а также проектов по модернизации существующего производства.

В условиях, когда ожидается постепенное снижение процентных ставок и стоимости кредитных ресурсов, представляется целесообразным осуществить частичный переход к новому формату взаимоотношений с частными инвесторами и сокращение доли субсидий и взносов в уставные капиталы в бюджетных расходах инвестиционного характера.

Необходимо частичное замещение затрат федерального бюджета на субсидирование процентной ставки по кредитам при реализации приоритетных инвестиционных проектов посредством применения механизмов проектного финансирования, предусматривающих предоставление долгосрочного возвратного финансирования/кредита инициатору проекта, основным источником погашения которого являются денежные потоки, сгенерированные самим проектом в будущем. В случае одобрения инвестиционного проекта представляется целесообразным замещать бюджетные ассигнования, предполагаемые на реализацию проекта, на внебюджетное финансирование.

Следует активно развивать новый механизм компенсации затрат субъектов Российской Федерации и частных инвесторов на создание инфраструктуры комплексных инвестиционных проектов, включая проекты по созданию технопарков, индустриальных парков, а также на реализацию иных форм поддержки инфраструктурных проектов в объеме дополнительных налоговых поступлений (по постановлению Правительства Российской Федерации от 30 октября 2014 г. № 1119 «Об отборе субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение государственной поддержки в форме субсидий на возмещение затрат на создание инфраструктуры индустриальных парков и технопарков»).

Повышение эффективности проектного управления инвестициями может быть реализовано за счет расширения применения концессионных соглашений, заключаемых в рамках Федерального закона от 21 июля 2005 г.
№ 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Федеральный закон
№ 115). По состоянию на март 2015 года из 595 проектов государственно-частного партнерства, находившихся на различных стадиях реализации, подавляющее большинство приходилось на концессионные соглашения
(8 федеральных и 428 региональных).

С учетом изменений, внесенных в Федеральный закон № 115,
и вступивших в силу с 1 мая 2015 года, заключение концессионных соглашений в отношении использования объектов государственной собственности с частичной компенсацией затрат частного инвестора на создание либо модернизацию объектов капитального строительства не будет ограничено проектами, связанными с развитием автодорожной инфраструктуры.

В рамках решения задачи повышения эффективности оказания государственных и муниципальных услуг будет продолжена работа по созданию стимулов для более рационального и экономного использования бюджетных средств.

Данную задачу предполагается решить посредством оптимизации структуры бюджетной сети за счет ликвидации или преобразования в иную организационно-правовую форму государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих услуги исключительно в интересах органов государственной власти и органов местного самоуправления, оказываемых в основном на платной основе, а также передать услуги (работы), не соответствующие профилю органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, профильному органу.

Кроме того, государственные (муниципальные) услуги (работы) должны быть приведены в соответствие с законодательством о разграничении полномочий между публично-правовыми образованиями. При этом работы, стоимость которых возможно определить на основе нормативных затрат, должны быть переквалифицированы в услуги, а работы, стоимость которых невозможно определить на основе нормативных затрат, должны быть переданы на рынок.

Должна быть завершена работа по формированию нормативных затрат на оказание государственных и муниципальных услуг на основе общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в установленной сфере деятельности, принимаемых в развитие норм бюджетного законодательства федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

Данные меры позволят установить прозрачную методику определения стоимости каждой государственной (муниципальной) услуги на основании нормативных затрат, рассчитанных в соответствии с единым базовым нормативом затрат, учитывающим экономически обоснованную себестоимость услуги, и корректирующих коэффициентов к нему.

Улучшению качества оказания государственных и муниципальных услуг будет способствовать повышение конкуренции среди юридических лиц, в том числе государственных (муниципальных) учреждений, участвующих в оказании государственных (муниципальных) услуг.

Вовлечение организаций, не являющихся государственными (муниципальными) учреждениями, в процесс реализации конституционных гарантий в социальной и иных сферах деятельности станет возможным с принятием федерального закона об оказании государственных (муниципальных) услуг и выполнении работ от имени публично-правового образования физическим и (или) юридическим лицам на конкурентной основе.

Тем самым будет обеспечена возможность потребителю услуг самому выбрать место (организацию-поставщика), качество и объем услуг, которые гарантированы государством.

Одной из главных задач экономической, а следовательно, и бюджетной политики предстоящего периода является обеспечение опережающего по сравнению с ростом зарплат в экономике темпов роста производительности труда. Это позволит бизнесу сохранять конкурентоспособность и укрепит тенденцию к перераспределению национального дохода в пользу корпоративных прибылей, создавая, таким образом, финансовый ресурс для инвестиций. В условиях ожидаемых демографических тенденций решить эту задачу практически невозможно без высвобождения непродуктивной занятости из государственного сектора.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации
от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в 2016 – 2018 годах будет продолжена реализация мероприятий по совершенствованию системы материальной мотивации федеральных государственных гражданских служащих, направленных на поэтапное доведение уровня оплаты их труда до конкурентного на рынке труда, в том числе за счет оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих и ликвидации отдельных социальных гарантий. Кроме того, с 2016 года в условиях повышения уровня оплаты труда государственных служащих планируется сокращение продолжительности отпусков на государственной гражданской службе.

Во исполнение решения Президента Российской Федерации
от 26 марта 2015 г. № Пр-559 планируется:

сократить численность федеральных государственных гражданских служащих и работников федеральных органов исполнительной власти, Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации на 10%;

рекомендовать Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Счетной палате Российской Федерации сократить численность федеральных государственных гражданских служащих и работников аппаратов на 10%;

рекомендовать высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации принять аналогичные решения.

Одновременно планируется сокращение расходов на функционирование федеральных государственных органов за счет сокращения расходов на оплату услуг повышенной комфортности.

Кроме того, в целях оптимизации бюджетных расходов на оплату труда государственных служащих предлагается:

обеспечить совершенствование системы оплаты труда государственных служащих с последующим изменением структуры фонда оплаты труда (увеличение доли стимулирующих выплат);

применить принципы «эффективного контракта» в отношении каждого работника, исходя из необходимости определения уровня оплаты труда в зависимости от качества и количества выполняемой работы (гарантированный уровень оплаты труда будет дополнен системой премий в зависимости от показателей эффективности деятельности (KPI); общий фонд материального стимулирования планируется установить в объеме 40% фонда оплаты труда соответствующего федерального органа исполнительной власти, а уровень и порядок поощрения сотрудников будет устанавливаться ведомственными нормативными правовыми актами);

ограничить финансовое обеспечение вакантных должностей путем введения запрета на использование средств вакантного фонда свыше 10% установленной численности в целях материального стимулирования работников федеральных государственных органов.

Важное место в повышении эффективности расходов бюджета занимает обеспечение высокого качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.

В ближайшей перспективе необходимо расширить охват мониторингом других участников сектора государственного управления, в том числе государственные учреждения. При этом предлагается усилить персональную ответственность руководителей за низкие показатели финансовой дисциплины.

Будет продолжено развитие внутреннего государственного финансового контроля. Новые полномочия Росфиннадзора, региональных и муниципальных финансовых надзоров создают необходимые условия для обеспечения высокого качества управления финансами на ведомственном уровне. Вместе с тем, предстоит завершить работу по принятию основополагающих нормативных актов в области регулирования такого контроля. При реализации результатов проверок также необходимо максимально обеспечить принцип неотвратимости наказания за допущенные нарушения.

В дальнейшем при организации деятельности органов финансового надзора акцент должен быть смещен с контроля над финансовыми потоками к контролю за результатами, которые приносит их использование.

Реализация полномочия по контролю за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ в конечном итоге должна обеспечить получение оценки результатов программно-ориентированного бюджетирования в целом и на уровне каждой программы. Такой подход позволит в полной мере опереться на данные представленной отчетности при принятии управленческих решений.

Эффективная работа современной системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита позволит обеспечить более полный, своевременный (прежде всего, предварительный) контроль внутренних бюджетных процедур, а, следовательно, существенное улучшение финансовой дисциплины ведомств.

Важной задачей органов госфинконтроля является проведение всестороннего анализа систем внутреннего финансового контроля и аудита, обеспечивающего надлежащее качество внутреннего финансового контроля, что также будет способствовать оптимизации расходов на контрольно-надзорную деятельность.

Одним из необходимых условий обеспечения эффективности государственных финансов является построение целостной системы открытости деятельности государственных органов на базе системы «Электронный бюджет».

В 2016 году необходимо внедрить компоненты системы, которые позволят стандартизировать и автоматизировать бюджетные процедуры по ведению бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета и бюджетных смет получателей средств федерального бюджета, управлению государственным долгом и финансовыми активами, прогнозированию и администрированию доходов бюджетов бюджетной системы.

Начиная с 2016 года необходимо обеспечить внедрение процедуры формирования государственных заданий на оказание государственных услуг (работ), а также заключение соглашений о предоставлении субсидий федеральным государственным учреждениям и субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации только в электронном виде с использованием электронной подписи в системе «Электронный бюджет».

В рамках мероприятий по информационному обеспечению контрактной системы в сфере закупок и интеграции бюджетного и закупочного процессов с 2016 года в системе «Электронный бюджет» будет обеспечено формирование и контроль соответствия лимитам бюджетных обязательств планов и
планов-графиков закупок федеральных заказчиков, а также последующий контроль на соответствие утвержденным планам-графикам закупок всей закупочной документации, размещаемой в единой информационной системе в сфере закупок.

Планируется дальнейшее совершенствование процедур учета бюджетных и денежных обязательств с последующей передачей функций по их учету в органы Федерального казначейства и отменой обязанности ведения учета обязательств получателями бюджетных средств.

Будет расширен состав и содержание информации о бюджете и бюджетном процессе в Российской Федерации на Едином портале. К 2018 году на Едином портале должна быть обеспечена публикация бюджетных данных финансовыми органами всех публично-правовых образований Российской Федерации.

Кроме того, в целях обеспечения прозрачности и открытости государственных финансов, повышения доступности и понятности информации о бюджете будет продолжена регулярная публикация «Бюджета для граждан» к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Публичности процесса управления общественными финансами будет способствовать дальнейшее совершенствование формата представления для граждан информации о расходах бюджетов с учетом структурирования бюджетных данных в разрезе целевых групп заинтересованных пользователей (например, пенсионеры, студенты, военнослужащие).

Повысить информированность граждан в вопросах формирования и исполнения бюджетов позволит отдельный блок мероприятий по повышению бюджетной грамотности населения.

Повлиять на востребованность информации о формировании и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации призвано распространение практик «инициативного бюджетирования» на региональном и муниципальном уровне. В этой связи предстоит создать методологическую базу по практикам инициативного бюджетирования, что будет способствовать росту участия гражданского общества в обсуждении целей и результатов использования бюджетных средств.

Решение стоящих в среднесрочном периоде перед бюджетной политикой задач найдет свое отражение в законодательном закреплении норм, необходимых для реализации мер по обеспечению устойчивости и сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, повышения эффективности бюджетных расходов.

В 2015 году должна быть завершена работа по подготовке новой редакции Бюджетного кодекса, призванной закрепить итоги бюджетной реформы, начало которой было положено 15 лет назад. Конечной целью данной работы является принятие стабильного, системного и удобного для правоприменения кодифицированного акта.

4. Основные характеристики проекта федерального бюджета на 2016 - 2018 годы

Основные характеристики проекта федерального бюджета
на 2016 - 2018 годы сформированы на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 - 2018 годы
(таблица 4.1.).

Таблица 4.1.

Основные характеристики проекта федерального бюджета
на 2014 - 2018 годы

млрд рублей

4.1. Основные положения, принятые за основу при формировании прогноза доходов проекта федерального бюджета на 2016 - 2018 годы

Прогноз доходов проекта федерального бюджета на 2016 - 2018 годы основан на сценарных условиях функционирования экономики Российской Федерации и основных параметрах прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и плановый период
2017 и 2018 годов.

Основные показатели, использованные для прогноза доходов проекта федерального бюджета на 2016 - 2018 годы, представлены в таблице 4.2.

Таблица 4.2.

Основные показатели, использованные для прогноза
доходов федерального бюджета

Прогноз доходов федерального бюджета сформирован с учетом изменений в налоговом и таможенном законодательстве, а также иных нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации.

В частности, при формировании прогноза доходов федерального бюджета были учтены следующие изменения в законодательстве Российской Федерации.

1. Расчет НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, произведен с учетом пункта 51 Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году (распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 января 2015 г. № 98-р), согласно которому в 2015 и 2016 годах установлены льготные ставки НДС для внутренних воздушных перевозок (10%) и пригородного железнодорожного сообщения (0%). Потери доходов по внутреннему НДС в результате данной меры оцениваются порядка 33,8 млрд рублей в 2015 году и 40 млрд рублей в 2016 году.

2. Расчет поступления акцизов в федеральный бюджет на 2018 год произведен с учетом индексации ставок акцизов на индекс потребительских цен, представленных в Основных параметрах прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 - 2018 годов. В связи с этим поступления акцизов по подакцизным товарам, реализуемым и ввозимым на территорию Российской Федерации, по оценке, увеличатся на 29,7 млрд рублей.

3. Расчет доходов от внешнеэкономической деятельности на 2015 год и последующие годы учитывает изменения, внесенные в Протокол о порядке зачисления и распределения сумм ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие), их перечисления в доход бюджетов государств-членов (приложение № 5 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года) и в Положение о зачислении и распределении специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин (приложение к приложению № 8 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г.) в связи с присоединением Республики Армении к Евразийскому экономическому союзу. В частности, учтен новый норматив распределения ввозных таможенных пошлин в бюджет Российской Федерации и поступления по ввозным пошлинам между Российской Федерацией и Республикой Арменией.

Кроме того, прогноз данного вида доходов учитывает положения и средний уровень импортного тарифа, учтенный в Основных направлениях таможенно-тарифной политики Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов.

4. Ранее учтенные в Федеральном законе от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ
 «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» (далее также - Федеральный закон № 384-ФЗ) поступления доходов от экологического сбора в прогнозе не учтены в связи с принятым решением о моратории на увеличение неналоговых платежей предпринимателей и организаций.

В таблице 4.3. представлен прогноз по основным доходам федерального бюджета на 2016 - 2018 годы.

Таблица 4.3.

Прогноз доходов федерального бюджета

млрд рублей

Увеличение сумм прогнозируемого поступления нефтегазовых доходов в 2016 - 2018 годах обусловлено предполагаемым ростом экспортных цен на нефть и природный газ, а также объемов добычи газа и газового конденсата, экспорта сырой нефти (к 2018 году) и природного газа. Положительный эффект от данных изменений перевешивает негативное влияние на нефтегазовые доходы, возникающее в результате ожидаемого снижения курса доллара США по отношению к рублю, сокращения объемов добычи нефти и экспорта товаров, выработанных из нее. При этом в 2018 году уровень нефтегазовых доходов к ВВП не восстанавливается до уровня 2014 года. Сокращение объема нефтегазовых доходов по отношению к ВВП связано с относительно стабильными физическими объемами налогооблагаемой добычи и экспорта данной продукции и, соответственно, сокращением доли нефтегазового сектора в структуре ВВП.

Необходимо также отметить, что существенное изменение структуры нефтегазовых доходов по сравнению с 2014 годом связано с реализацией начиная с 2015 года «налогового маневра», включающего постепенное (в период 2015 - 2017 годов) снижение ставок вывозных таможенных пошлин и перераспределением поступлений нефтегазовых доходов в пользу налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья.

Рост ненефтегазовых доходов в номинальном выражении преимущественно связан с ростом поступлений по НДС (как внутреннему, так и по НДС на импорт) и налогу на прибыль организаций на фоне восстановления экономической активности.

В то же время ожидается снижение объема ввозных таможенных пошлин на фоне сокращения доли импорта в ВВП, а также снижение среднего значения импортного тарифа в связи со вступлением России во Всемирную торговую организацию.

Резкое падение ненефтегазовых доходов (в части «прочих» доходов) в 2017 году по сравнению с 2015 и 2016 годами связано преимущественно с отсутствием поступлений дотации на сбалансированность, передаваемой федеральному бюджету из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее также - ФФОМС) (116,4 млрд рублей
в 2015 году и 86,2 млрд рублей в 2016 году).

4.2. Основные подходы к формированию расходов федерального бюджета

Предельные объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета
на реализацию государственных программ и направлений деятельности,
не входящих в государственные программы, на 2016 - 2018 годы сформированы на основе следующих основных подходов:

1) в качестве «базовых» объемов бюджетных ассигнований на 2016 - 2017 годы приняты бюджетные ассигнования, утвержденные Федеральным законом № 384-ФЗ, «базовые» объемы 2018 года приняты равными «базовым» объемам 2017 года;

2) «базовые» объемы 2016 - 2018 годов уточнены на:

уменьшение объемов бюджетных ассигнований, сокращенных в 2015 году Федеральным законом от 20 апреля 2015 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений
в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»;

уменьшение объемов бюджетных ассигнований по прекращающимся расходным обязательствам ограниченного срока действия, в том числе в связи с уменьшением контингента получателей;

уменьшение бюджетных ассигнований в 2016 и 2017 годах в связи с «протяжкой» неиндексации расходов на оплату труда работников федеральных государственных учреждений, денежное содержание (заработную плату) судей, прокурорских работников и сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, федеральных государственных гражданских служащих и других категорий работников федеральных государственных органов, денежное довольствие военнослужащих и приравненных к ним лиц, ввиду принятия решения об отказе в 2015 году от индексации на 5,5% указанных расходов;

увеличение бюджетных ассигнований на индексацию расходов на оплату труда работников федеральных государственных учреждений с 1 октября
2016 года на прогнозный уровень инфляции 7,0%;

увеличение межбюджетных трансфертов, передаваемых из федерального бюджета бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации на обязательное пенсионное страхование и валоризацию величины расчетного пенсионного капитала в связи с проведенной в 2015 году индексацией на фактический уровень инфляции 2014 года (11,4%);

увеличение бюджетных ассигнований на индексацию с 1 февраля социальных пенсий на 5,5% в 2016 году и на 4,5% в 2017 году, (в Федеральном законе № 384-ФЗ в 2016 году – 4,5% и в 2017 году – 4,0%), и индексацию
с 1 февраля 2018 года на 4,0%;

увеличение бюджетных ассигнований на ежегодное увеличение пенсий лицам, уволенным с военной и приравненной к ней службы на 5,5% в 2016 году и на 4,5% в 2017 году с 1 февраля соответствующего года (в Федеральном законе № 384-ФЗ в 2016 году – 4,5% и в 2017 году – 4,0%), и индексацию
с 1 февраля 2018 года на 4,0%;

увеличение бюджетных ассигнований на проведение в 2016 году доиндексации размеров социальных выплат до фактического уровня инфляции 2015 года (6,4% = 11,9% – 5,5%), (в Федеральном законе № 384-ФЗ - 4,5%), индексацию с 1 января в 2017 году на 4,5% (в Федеральном законе № 384-ФЗ - 4,0%), и индексацию с 1 января 2018 года на 4,0%;

увеличение бюджетных ассигнований на индексацию стипендиального фонда для студентов федеральных образовательных учреждений профессионального образования, аспирантов, докторантов, интернов и ординаторов в 2016 году до фактического уровня инфляции 2015 года
(6,4% = 11,9% – 5,5%), (в Федеральном законе № 384-ФЗ - 4,5%), индексацию
с 1 сентября 2017 года на 4,5% (в Федеральном законе № 384-ФЗ - 4,0%), и индексацию с 1 сентября 2018 года на 4,0%;

увеличение бюджетных ассигнований по мероприятиям «длящегося» характера;

увеличение бюджетных ассигнований в связи с изменением прогнозируемого среднегодового курса доллара США по отношению к рублю в 2016 году с 38,7 рублей за доллар США до 56,8 рублей за доллар США,
в 2017 году – с 39,5 до 54,5 рублей за доллар США и учет в 2018 году курса
в размере 53,2 рублей за доллар США.

Кроме того, в соответствии со статьей 184.1 Бюджетного кодекса, в составе расходов федерального бюджета предусмотрены условно утверждаемые расходы, которые составили в 2017 году – 416,3 млрд рублей (2,5% от общего объема расходов 2017 года) и в 2018 году – 829,9 млрд рублей (5,0% от общего объема расходов 2018 года).

В составе условно утверждаемых расходов предлагается учесть расходы на исполнение действующих расходных обязательств, бюджетные ассигнования по которым зависят от макроэкономических показателей и могут быть уточнены при формировании проекта федерального бюджета в следующем бюджетном цикле (таблица 4.4.).

Таблица 4.4.

Условно утверждаемые расходы на плановый период 2017 и 2018 годов

млрд рублей

В целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета формирование объема Федерального дорожного фонда осуществлено в соответствии с требованиями статьи 179.4 Бюджетного кодекса в 2016 году в сумме 627,8 млрд рублей, в 2017 году – 657,7 млрд рублей и в 2018 году – 708,9 млрд рублей (таблица 4.5).

Таблица 4.5.

Объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда
на 2016 - 2018 годы

млрд рублей

Кроме того, «базовые» объемы скорректированы в целях реализации отдельных мероприятий, обозначенных ниже в описании особенностей формирования предельных объемов по государственным программам и направлениям деятельности, не входящим в государственные программы.

4.3. Среднесрочные приоритеты государственных программ

На федеральном уровне реализация целей стратегического развития осуществляется в рамках государственных программ, объединяющих регулятивные инструменты и бюджетные ассигнования федерального бюджета для достижения целей и результатов государственной политики в соответствующих сферах.

К настоящему времени Правительством Российской Федерации утверждены 39 государственных программ из 43 (утверждение государственных программ «Развитие пенсионной системы
на 2017 - 2025 годы», «Развитие оборонно-промышленного комплекса», «Обеспечение обороноспособности страны», «Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа на период до 2020 года» планируется в более поздние сроки).

Динамика и структура расходов федерального бюджета в 2015 - 2018 годах в разрезе направлений реализации государственных программ и непрограммных направлений деятельности представлена в таблице 4.6.

Таблица 4.6.

Параметры финансового обеспечения реализации государственных программ
в 2015 - 2018 годах

млрд рублей