Доклад ректора «Всероссийской Академии внешней торговли Министерства экономического развития Российской Федерации», Председателя Общественного совета при Минфине России С.Г. Синельникова-Мурылёва на расширенном заседании коллегии 20 апреля 2016 г.

Деятельность Общественного совета в 2015 году

Проведенные заседания

В 2015 году состоялось 17 заседаний Общественного совета, включая 2 очных и 15 заочных.
На заседаниях ОС в 2015 годах рассматривались такие вопросы как:
1.    Ход подготовки проекта новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации;
2.    Проект Основных направлений налоговой политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов;
3.    Проект плана Министерства финансов РФ по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2015 год;
4.    Отчет Рабочей группы по оценке бюджетных рисков Общественного совета при Министерстве финансов Российской Федерации;
5.    Кодекс этики членов Общественного совета при Министерстве финансов Российской Федерации;
6.    Проекты государственных программ:

«Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»;
«Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами»;

7.    Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда, причиненного при перевозках пассажиров метрополитеном».

Предложения по повышению эффективности деятельности Общественного совета

1)    Рассмотрение документов

a.    Выдерживать сроки предоставления материалов на заседаниях Общественного совета (материалы направляются не всегда своевременно);
b.    Предусмотреть рассмотрение ключевых документов, определяющих бюджетную политику России на очных заседаниях Общественного совета.

2)    Организация деятельности Общественного совета

a.    Предусмотреть на официальном сайте Минфина России раздел/портал для членов Общественного совета, обладающий следующим функционалом:

•    Предоставление документов для рассмотрения на очном и заочном заседаниях;
•    Проведение заочного голосования;
•    Аккумулирование мнений и замечаний членов общественного совета по рассматриваемым вопросам, которые будут отражены в итоговом протоколе;
•    Формирование проекта протокола заочного голосования;
•    Форум (площадка для дискуссии) для членов Общественного совета по рассматриваемым вопросам.

 
Итоги реализации публичной декларации Министерства финансов на 2015 год и проект публичной декларации Министерства на 2016 год в рамках проекта итогового доклада к расширенному заседанию коллегии Минфина России «Об основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации в 2015 году и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2016 год»

Об основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации в 2015 году и задачах органов финансовой системы на 2016 год

Рассматривая итоги работы Министерства финансов Российской Федерации в 2015 году необходимо отметить следующее:

1)  Несмотря на временный отказ от трехлетнего бюджетного планирования, был сделан существенный шаг в направлении реализации принципов среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования: были определены правила разработки и утверждения бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период. Подобные документы используются во многих развитых странах. Так, в Дании бюджетный прогноз составляется на 35 лет, в Австралии – на 40 лет, в Бельгии, Германии, Италии, Нидерландах и Новой Зеландии – на 45 лет, Великобритании и Канаде – на 48 лет, США – на 25, 50 и 75 лет, в Швеции – на 85 лет.
Долгосрочный прогноз дает представление о сроках и масштабах экономических и социальных изменений, которые могут возникнуть в результате старения населения.
Долгосрочное бюджетное прогнозирование является инструментом, позволяющим оценить устойчивость бюджетной системы в долгосрочной перспективе в так называемом «no-policy change» сценарии, то есть, сценарии, не предполагающем изменений бюджетной политики в будущем, в условиях изменения ключевых демографических, микро- и макроэкономических параметров. Если сохранение действующей бюджетно-налоговой политики позволит обеспечить достаточный уровень доходов и избежать неконтролируемого наращивания дефицита бюджета и государственного долга в будущем, то такая бюджетная политика может быть охарактеризована как устойчивая. В противном случае это будет означать, что бюджетная устойчивость отсутствует, и в будущем потребуется коррекция текущего фискального режима. Таким образом, целью долгосрочного бюджетного прогнозирования является не предсказание тех или иных параметров бюджетной системы, а оценка того, является ли текущая бюджетная политика эффективной в долгосрочной перспективе.
Таким образом, долгосрочный бюджетный прогноз не является настоящим прогнозом, который имеет своей целью угадать будущее. Он ориентирован на оценку именно текущей бюджетной политики в будущих условиях, которые, в свою очередь, не столько спрогнозированы, сколько заданы. Кроме того, модели бюджетного прогноза позволяют рассчитать долгосрочные финансовые последствия принимаемых решений, и, таким образом, оценить их влияние на устойчивость бюджетной политики.

2) Передача части средств пенсионных накоплений из Пенсионного фонда Российской Федерации в негосударственные пенсионные фонды, вступившие в систему гарантирования прав застрахованных лиц, а также расширения списка активов, в которые разрешено инвестировать пенсионные накопления, будут способствовать развитию внутренних инвестиций.

3)    Принят ряд законов, направленных на деофшоризацию экономики, легализацию капиталов и активов, которые, в частности:

•    обязывают организации раскрывать информацию о конечных бенефициарах;
•    вводят ограничения на предоставление государственной поддержки в форме субсидий, бюджетных инвестиций, а также в государственных гарантий иностранным юридическим лицам, зарегистрированным в офшорных зонах;
•    направлены на создание правового механизма добровольного декларирования активов и счетов (вкладов) в банках, обеспечение правовых гарантий сохранности капитала и имущества физических лиц и защиту их имущественных интересов.

4)    Сокращение дефицитов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Так, за 2015 год дефицит составил 171,4 млрд рублей, что в 2,6 раза меньше, чем по итогам 2014 года, когда он составлял 447,6 млрд рублей.
Вместе с тем, необходимо отметить, что указанное сокращение произошло вследствие не столько действий федерального правительства, сколько из-за сокращения реального объема расходов региональных и местных бюджетов: в 2015 году он составил 11,7% ВВП, что является абсолютно минимальным уровнем с 1992 года. Для сравнения, в 2005 – 2008 годах этот уровень составлял в среднем 14,2% ВВП. Такое сокращение не может быть объяснено исключительно изменением разграничения полномочий между регионами и федерацией, но является следствием сокращения бюджетной сети и снижением инвестиций в инфраструктуру.

5)    Диверсификация источников финансирования бюджетного дефицита. Снижение мировых цен на углеводороды, и последующий рост дефицитов бюджетов всех уровней поставили вопрос о поиске иных источниках финансирования бюджетного дефицита, нежели накопленные резервы. И совершенно правильно, что работа в этом направлении началась еще до исчерпания резервов. В условиях существующих ограничений в отношении заимствований на мировых рынках Минфин пошел по пути диверсификации видов облигаций внутреннего займа, пытаясь найти инструменты, обеспечивающие лучшие условия для осуществления заимствований.

Оценивая качество и своевременность выполнения мероприятий Плана деятельности Министерства финансов Российской Федерации за 2015 год, необходимо отметить, что по 23 ключевым событиям, указанным в плане, были нарушены сроки, а по одному из ключевых событий не достигнуто плановое значение. При этом необходимо отметить, что в данном случае не всегда вина за это лежит на Министерстве финансов, поскольку Минфин не единственный участник бюджетного процесса и законотворческой деятельности, и изменение сроков зачастую вызвано внешними обстоятельствами.

Публичная декларация целей и задач Министерства финансов на 2016 год

В отношении публичной декларации целей и задач Министерства финансов на 2016 год можно отметить следующее:

a.    За исключением отдельных положений, где говорится о необходимости разработки конкретных нормативных правовых актов, данный документ годится практически на любой год и для любого правительства, поскольку практически не содержит конкретики. Большинство формулировок носят качественный характер, и по итогам реализации декларации не всегда возможно будет понять, в какой степени она была выполнена.
b.    Одной из причин отсутствия конкретизации по многим вопросам является отсутствие на текущий момент принятых принципиальных решений (пенсионные деньги, особенности создания единого фискального органа, и т.д.), что не дает возможность уточнить положения документа. Это же является причиной того, что многие принципиальные вопросы вообще не отражены в декларации (пенсионная реформа, структура бюджета, ориентированная на непроизводительные расходы, а не на экономический рост).

Оценка ситуации в экономике и бюджетной сфере

1. 2015 год оказался крайне трудным для российской экономики. Мы столкнулись не с краткосрочным кризисом как в 1998 или 2009 годах, а с затяжным падением экономики, вызванным, по крайне мере, тремя группами факторов:

нисходящая фаза нашего внутреннего делового цикла (спрос), усиленная замедлением структурных темпов роста экономики (предложение);
резкое ухудшение условий торговли (падение цен не только на нефть, но и на другие товары российского экспорта, в частности, на газ и металлы). Особо необходимо отметить, что данное падение цен не рассматривается как временное, происходит пересмотр ожиданий экономических агентов относительно долгосрочной динамики цен товаров на мировых рынках;
экономические последствия санкций, в первую очередь – рост неопределенности и резкие колебания курса рубля.

Эти факторы привели к падению ВВП в 2015 г. на 3,7%, а если считать ВВД, т.е. оценку нашего совокупного дохода – то на 14,1%. Большинство прогнозов на 2016 год, в том числе прогнозы МЭР, показывают отрицательные темпы роста ВВП и в текущем году.
В условиях ухудшения макроэкономической ситуации весной 2015 года мы пересмотрели бюджет на 2015 год, чтобы обеспечить дефицит федерального бюджета в пределах 3% ВВП. Надо признать, что итоговые цифры исполнения федерального бюджета в 2015 году оказались лучше ожиданий. Так дефицит федерального бюджета составил всего 2,4% ВВП вследствие более высоких налоговых доходов. Причинами роста налогов в 2015 году стали:

более глубокое, чем предполагалось, падение курса рубля, что привело к росту рублевых поступлений от экспортной пошлины и НДПИ;
рост поступлений по налогу на прибыль (объем прибыли в экономике вырос);
более высокая, чем ожидалось, инфляция, что дало рост поступлений НДС.

Вместе с тем, в структуре расходов произошли, на наш взгляд, негативные изменения, связанные с ростом доли расходов на национальную оборону и правоохранительную деятельность за счет расходов на образование и здравоохранение (таблица 1). Так, например, за последние 5 лет доля расходов на национальную оборону выросла с 13,9% до 19,6% общего объема расходов федерального бюджета. Такой «маневр» означает, что общий бюджетный мультипликатор и эффективность бюджета в целом снизились.

	Код по БК	2011 г.		2016 г.		Прирост, 2016/2011 -1	Темпы роста по отношению к среднему
	Р, Пр	млрд руб.	%	млрд руб.	%	%	%
Расходы федерального бюджета -  всего	0	10 925,6	100,0%	16 098,7	100,0%	47,3%	100,0%
в том числе:		0,0%		0,0%
ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ	100	777,8	7,1%	1 142,0	7,1%	46,8%	99,7%
НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА	200	1 516,0	13,9%	3 149,3	19,6%	107,7%	141,0%
НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ	300	1 259,8	11,5%	1 987,8	12,3%	57,8%	107,1%
Органы прокуратуры	301	36,7	0,3%	85,5	0,5%	133,3%	158,3%
Органы внутренних дел	302	340,0	3,1%	689,8	4,3%	102,9%	137,7%
Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона	309	77,2	0,7%	84,2	0,5%	9,1%	74,0%
Обеспечение пожарной безопасности	310	93,0	0,9%	111,2	0,7%	19,7%	81,2%
НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА	400	1 790,2	16,4%	2 593,3	16,1%	44,9%	98,3%
Дорожное хозяйство (дорожные фонды)	409	349,5	3,2%	691,4	4,3%	97,8%	134,3%
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО	500	279,8	2,6%	68,0	0,4%	-75,7%	16,5%
ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ	600	17,6	0,2%	59,4	0,4%	238,4%	229,6%
ОБРАЗОВАНИЕ	700	553,4	5,1%	585,2	3,6%	5,7%	71,8%
Высшее и послевузовское профессиональное образование	706	402,4	3,7%	506,1	3,1%	25,8%	85,4%
КУЛЬТУРА, КИНЕМАТОГРАФИЯ	800	83,8	0,8%	97,9	0,6%	16,9%	79,3%
Культура	801	74,0	0,7%	82,8	0,5%	11,8%	75,9%
ЗДРАВООХРАНЕНИЕ	900	499,6	4,6%	525,5	3,3%	5,2%	71,4%
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА	1000	3 128,5	28,6%	4 422,9	27,5%	41,4%	95,9%
Пенсионное обеспечение	1001	2 137,6	19,6%	3 074,2	19,1%	43,8%	97,6%
Социальное обеспечение населения	1003	786,7	7,2%	915,6	5,7%	16,4%	79,0%
ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ	1100	44,2	0,4%	72,4	0,4%	63,8%	111,2%
СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ	1200	61,1	0,6%	80,6	0,5%	31,8%	89,4%
ОБСЛУЖИВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ДОЛГА	1300	262,7	2,4%	645,8	4,0%	145,8%	166,8%
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА БЮДЖЕТАМ СУБЪЕКТОВ РФ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ	1400	651,3	6,0%	668,5	4,2%	2,6%	69,7%

В качестве позитивных тенденций в экономике хотелось бы отметить стабилизацию в денежной сфере и инфляцию. ИПЦ вырос за 2015 год на 12,9%, при этом более половины прироста цен (7,4%) пришлось на первый квартал 2015 года, когда наблюдался сильный эффект переноса курса в цены. Однако ЦБ РФ проводил достаточно жесткую денежно-кредитную политику, в результате чего рост денежной массы М2 за год составил всего 11,5%, ключевая ставка во втором полугодии, несмотря на снижение текущих темпов инфляции, сохранялась на уровне 11% годовых, что стало фундаментом для снижения инфляции уже в начале 2016 года до 7,5-8,0% в годовом выражении. Курс рубля также стабилизировался, хотя его волатильность, безусловно, выше, чем тот, к которому мы привыкли при квазификсированном курсе как в 2004-2013 гг., что соответствует режиму плавающего курса.
Это означает, что в 2016 году мы не будем иметь дополнительных бюджетных доходов вследствие более высокой инфляции или избыточной девальвации рубля и задача удержания дефицита бюджета в пределах 3% ВВП стоит более остро, чем в 2015 году. Тем более что в этом году мы подошли к черте, когда наши резервы (Резервный фонд) можно считать исчерпанными (объем Резервного фонда в настоящий момент составляет 50 млрд долларов США, что эквивалентно примерно 4% ВВП). Таким образом, необходимо жестко следовать указанию Президента РФ по сокращению расходов федерального бюджета на 5% в год в реальном выражении, чтобы предотвратить превращение бюджета в новый источник дестабилизации в экономике. Вместе с тем, считаю, что дальнейший секвестр расходов необходимо проводить исключительно в сочетании со структурными изменениями в расходах (бюджетный маневр в пользу «производительных» расходов) и мерами по повышению эффективности и прозрачности расходования средств.

Задачи Общественного совета в 2016 году

В 2016 год Общественный совет должен сосредоточиться на обсуждении наиболее важных задач экономической и бюджетной политики, в частности:
1. Разработка и принятие нового бюджетного правила и долгосрочного бюджетного прогноза, а в качестве первого шага – возвращение к трехлетнему планированию бюджета. Ключевые вопросы здесь:

от чего должно зависеть новое бюджетное правило?
как можно обеспечить долгосрочную устойчивость бюджета (например, с точки зрения «фискального разрыва»)?
 каково соотношение между источниками финансирования дефицита бюджета (долг или приватизация?)
каков оптимальный объем государственных расходов и их структура?

2. Совершенствование налоговой системы. Основные вопросы для обсуждения:

оценка уровня налоговой и фискальной нагрузки, международная конкурентоспособность российской налоговой системы;
налоговый маневр в нефтяной отрасли (отмена экспортных пошлин, реформа НДПИ, переход к НДД или НФР, определение параметров маневра с учетом выигрыша для бюджета);
долгосрочная устойчивость налоговой системы (соотношение прямых и косвенных налогов, реформа налогообложения физических лиц – повышение ставки НДФЛ с повышением вычета, налогообложение имущества физлиц, переход от страховых взносов к ЕСН);
налоговые полномочия на субфедеральном уровне;
гармонизация налоговых систем и ставок налогов в рамках ЕАЭС.

3. Пересмотр принципов предоставления и финансирования государственных и муниципальных услуг, традиционно предоставляемых государством от госзадания к госзакупкам (закон об оказании государственных и муниципальных услуг на контрактной основе).

4. Организация работы единого фискального органа в рамках объединения ФНС, ФТС, РАР и фискальных функций бюджетных фондов. При этом необходимо максимально использовать успехи ФНС в части автоматизации и информатизации процесса налогового администрирования, мониторинга ситуации в налоговой сфере.

5. Реформа системы валютного контроля и валютного регулирования. Вероятно, необходима разработка проекта новой редакции закона «О валютном регулировании и валютном контроле», направленного на дальнейшую либерализацию в данной сфере и создание условий для снижения административной нагрузки на бизнес, осуществляющий законную внешнеэкономических деятельность.