Второе заседание Общественного совета при Министерстве финансов Российской Федерации

МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРОТОКОЛ № 2 заседания Общественного совета
при Министерстве финансов Российской Федерации

Председатель Общественного совета		С.Г.Синельников-Мурылёв
Секретарь Общественного совета		И.А. Соколов

Приложение к Протоколу № 02
заседания Общественного совета
при Министерстве финансов Российской Федерации

Долгосрочные основы бюджетно-налоговой политики государства

В последние годы в бюджетной политике РФ проявлялись тенденции, свидетельствующие об отказе от следования правилам, характерным для стран с ресурсной экономикой. Между тем фактор ресурсной зависимости накладывает жесткие ограничения на бюджетную политику: значительная доля доходов, формирующихся в нефтегазовом секторе, приводит к тому, что поступления в бюджет оказываются подвержены непредсказуемым колебаниям.

Усилия властей по смягчению последствий кризиса привели к еще большей разбалансированности бюджетной политики. Во время кризиса 2008-2009 гг. фактически произошел отход от бюджетных правил, принятых в 2002-2004 гг.: бюджетные доходы, получаемые за счет высоких текущих цен на нефть, стали направляться не в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, а на финансирование текущих расходов федерального бюджета.

В структуре расходов расширенного правительства отмечается наращивание текущих затрат на финансирование пенсионной системы, а также расходов на национальную оборону, безопасность и правоохранительную деятельность. Были приняты политические решения о финансировании масштабных инфраструктурных проектов в рамках подготовки к зимним Олимпийским играм 2014 г. в г. Сочи, проведению саммита АТЭС во Владивостоке в сентябре 2012 г., чемпионата мира по футболу в 2018 г. Значительные ресурсы выделяются в виде субсидий и взносов в уставные капиталы государственных корпораций и компаний с государственным участием.

Все эти обстоятельства заметно усиливают существующие риски неустойчивости бюджетной системы:
- вероятность сохранения дефицита федерального бюджета даже при высоких текущих ценах на нефть;
- невозможность существенного сокращения имеющихся социальных обязательств, а также перспектива роста расходов в связи с неблагоприятным демографическим трендом в условиях несбалансированности Пенсионного фонда;
- нежелательность повышения налоговой нагрузки на экономику, вероятное сокращение доходов бюджета в среднесрочной перспективе;
- ограниченные возможности для структурного маневра в целях модернизации экономики.

В контексте этих вызовов ключевые задачи в области бюджетно-налоговой политики состоят в обеспечении макроэкономической стабильности, ответственном исполнении принятых обязательств наиболее эффективным способом и стимулировании устойчивого экономического роста посредством налогового и бюджетного механизмов.

В качестве первоочередной задачи в целях поддержания макроэкономической стабильности, с нашей точки зрения, является возврат к «бюджетному правилу», регулирующему порядок использования бюджетных доходов, связанных с колебаниями цен на энергоресурсы, и ограничивающему рост расходов и государственного долга.

Непредсказуемость нефтегазовых доходов бюджета требует консервативного подхода при определении приемлемого уровня их расходования в целях обеспечения устойчивости бюджета. С нашей точки зрения, адекватная оценка «гарантированного» уровня бюджетных доходов может быть получена на основе расчета доходов при «базовой» цене на нефть. Соответственно, федеральный бюджет должен быть сбалансирован при «базовой» цене на нефть.

В качестве «базовой» предлагается использовать расчетную цену на нефть марки «Urals», полученную как скользящее среднее цен на нефть за последние 10 лет. Например, в 2012 г. «базовая» цена на нефть составляет примерно 60-65 долл./барр. Очевидно, что добиться сбалансированности федерального бюджета при таком уровне цен на нефть уже в 2012 г. невозможно (по нашим оценкам, федеральный бюджет в 2012 г. окажется бездефицитным при среднегодовых ценах на нефть не ниже 115 долл./барр.). Однако мы считаем возможным введение «бюджетного правила» с 2016 г., когда, при условии реализации заложенной в прогнозе МЭР динамики цен на нефть, «базовая» цена составит 90-95 долл./ барр., а на переходный период предлагается установить «базовую» цену на нефть для федерального бюджета в 2013 г. в размере 105 долл./барр., в 2014 г. - 100 долл./барр., в 2015 г. - 95 долл./барр.

В этом случае предельный объем расходов должен определяться как сумма расчетных доходов при установленной «базовой» цене на нефть и чистого долгового финансирования на уровне не более 1% ВВП. Таким образом, при совпадении фактической и «базовой» цены на нефть федеральный бюджет может иметь дефицит не более 1% ВВП, что позволяет сохранять объем государственного долга в размере не более 25% ВВП. Такой уровень государственного долга представляется безопасным с точки зрения долговой нагрузки на бюджет и экономику при краткосрочных (до 1-2 года) снижениях цен на нефть и уровня странового риска России. Для минимизации валютных рисков предпочтительным представляется выпуск долговых обязательств исключительно в российской национальной валюте, хотя форма выпуска может быть различной - внутренние облигации федерального займа или рублевые евробонды.

В случае повышения фактической цены на нефть и, соответственно, уровня доходов, в первую очередь предлагается направлять средства на пополнение Резервного фонда до достижения нормативной величины (8-10% ВВП, что позволит в течение трех лет обеспечить плавный переход к более низкому уровню расходов бюджета при снижении цен на нефть на 20%), а затем - на снижение чистых заимствований (по усмотрению правительства) и пополнение ФНБ.

При относительно низкой цене на нефть объем недополученных доходов компенсируется из Резервного фонда, при этом объем средств, привлеченных из Резервного фонда в течение одного года, должен определяться с учетом общего объема Резервного фонда и риска недополучения доходов в последующие годы.

В качестве альтернативных «бюджетных правил» могут рассматриваться либо концепция нефтегазового трансферта (действовавшая в РФ до кризиса 2008 г.), или правило с корректировкой «базовой» цены на нефть при снижении фактических цен ниже прогнозных.

Вместе с тем, на наш взгляд, возврат к концепции нефтегазового трансферта в текущих условиях, с учетом возможных больших колебаний цен на нефть, не является оптимальным - нефтегазовый трансферт эквивалентен «базовой» (постоянно повышающейся с учетом снижения доли нефтегазового сектора в ВВП) цене на нефть, однако не адаптируется к изменениям текущих цен.

В то же время корректировка уровня «базовой» цены при снижении цен на нефть - например, принятие в качестве «базовой» на очередной бюджетный год значения цены предыдущего года, если она ниже прогнозной - увеличивает волатильность бюджетных расходов.

В целях финансирования модернизации российской экономики и повышения уровня инвестиций в человеческий капитал необходимо изменение не только структуры государственных расходов, но и в первую очередь подходов к предоставлению бюджетных средств.
Дело в том, что большинство публичных секторов, финансируемых сегодня из бюджета, используют финансовые ресурсы с невысокой эффективностью, а, значит, выделение бюджетных средств этим секторам должно осуществляться на условиях проведения ими необходимых преобразований. Другими словами, речь идет об отказе от наращивания финансирования по статьям расходов, чувствительным к качеству институтов их принимающих.

Помимо этого необходимо добиться постепенного снижения роли федерального бюджета как основного источника финансирования дефицита Пенсионного фонда, провести программу дальнейшего сокращения числа занятых в бюджетном секторе, осуществить оптимизацию расходов на оборону и безопасность с жесткой увязкой внешнеполитической стратегии с ресурсами страны по ее реализации, отказаться от широкого вовлечения бюджетных средств в «имиджевые» строительные проекты, ограничить использование субсидий исключительно потребностями санации или реструктуризации стратегических предприятий реального сектора и т.п.

По нашим оценкам, изменение структуры финансирования в сторону приоритетного решения проблем развития инфраструктуры и человеческого капитала при одновременном повышении эффективности использования бюджетных ресурсов предполагает увеличение финансирования по этим направлениям на 4% ВВП в период до 2020 г. В то же время уже к 2014 г. эффект от сокращения неэффективных и избыточных расходов бюджетной системы позволит высвободить порядка 2% ВВП, складывающихся из снижения расходов на национальную оборону и правоохранительную деятельность на 0,9% ВВП, национальную экономику и ЖКХ - на 0,8% ВВП, по общегосударственным статьям - на 0,3% ВВП.

В целях усиления стимулирующей функции налогов и повышения надежности финансирования государственных обязательств целесообразно по возможности не увеличивать уровень налоговой нагрузки на экономику, осуществив расширение структурной составляющей налоговой системы. Как показывает мировой опыт, повышение налогов на потребление при одновременном снижении налоговой нагрузки на труд и капитал позволяет повысить конкурентоспособность экономики. Среди налогов на потребление целесообразно индексировать опережающими темпами ставки акцизов на алкогольную и табачную продукцию.

В случае складывающегося устойчивого профицита бюджета расширенного правительства наиболее оправданным для балансирования бюджета является снижение тарифов страховых взносов, например, до 26% при одновременном повышении порогового значения дохода, выше которого взимается ставка 5% .

Повышение справедливости и эффективности налогообложения в России также предусматривает необходимость поэтапной отмены экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты с компенсацией выпадающих доходов путем увеличения НДПИ, введения налога на дополнительный доход в нефтедобыче, обеспечения прогрессивности налогообложения в металлургии, производстве минеральных удобрений, угля и др.

Следует усилить прогрессивность налогообложения доходов и имущества, повысить экологизацию системы налогообложения (за счет увеличения роли платы за выбросы загрязнений и введения налога на углерод).

Отдельного внимания заслуживают вопросы повышения качества таможенно-налогового администрирования. В частности, необходимо реформирование таможенного администрирования на основе перехода к выборочному контролю по результатам анализа рисков, завершение этого процесса в налоговом администрировании; содействие дальнейшей информатизации процессов администрирования и развитию бесконтактных методов работы с налогоплательщиками.