Тезисы к выступлению Министра финансов Российской Федерации А.Г.Силуанова на Расширенном заседании коллегии Министерства финансов Российской Федерации 14 апреля 2015 г.

Апрельская коллегия – традиционное время подводить итоги и ставить новые задачи. Сегодня очевидно, что без возобновления экономического роста невозможно решить ни одной бюджетной задачи: будь то в социальной сфере, в области оборонноспособности, в создании современной инфраструктуры. Именно поэтому сегодня возобновление экономического роста является основной задачей для финансовой политики. В своем докладе этому вопросу я уделю основное внимание.

Прошедший год ознаменовался серьезными испытаниями.  Двукратное падение цен на нефть, западные санкции ограничившие притоки иностранного капитала – стали для нас серьезным вызовом. Это не могло не оказать влияние и на финансово-экономическую сферу. 

Это не краткосрочные вызовы. Так, снижение цен на нефть – всего лишь один элемент глобальной картины снижения цен на сырьевые товары. Возросшие в 2000-е цены вызвали волну новых инвестиций, которые в итоге привели к ситуации перепроизводства. Практика показывает, что низкие уровни цен могут держаться годами и медленно вести к балансировке рынка. Так, упавшие в 1985 году нефтяные цены по-настоящему начали восстанавливаться только в 2000-е.

Необходимо отметить, что в этот раз бюджетная система выдержала вызов. Это было достигнуто благодаря трем основным моментам:

(1) политика последнего 10-летия по накоплению избыточных нефтегазовых доходов позволила на начало текущего года иметь в резервном фонде 5 трлн. руб. Без резервов в этом году пришлось бы урезать расходы на 25%; 

(2) ограничение расходов в рамках бюджетных правил также дало свои результаты. Если бы мы еще более активно наращивали бюджетные расходы, как предлагали наши оппоненты (они, кстати, и так за 10 лет выросли с 16 до 21% ВВП), то к настоящему времени мы бы имели и долг под 30% ВВП и бюджетный дефицит в 6-7% ВВП, а рецессия в экономике началась бы гораздо раньше. 

(3) и уже из последних оперативных решений: уже во второй половине прошлого года мы начали реализовывать первые шаги по оптимизации бюджета: по итогам 2014 года удалось аккумулировать в антикризисном фонде более 130 млрд. рублей дополнительно к средствам текущего года (более 230 млрд. руб. в настоящее время), проведены меры по оптимизации расходов на сумму более 1 трлн. руб. Именно благодаря этим своевременным решениям образовался запас ресурсов, благодаря которому стала возможна реализация плана Первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности. 

Мы быстро отреагировали на ухудшение ситуации в банковской системе. Резкое ослабление рубля в конце прошлого года спровоцировало набег населения и на национальную валюту, и на банки. Для стабилизации ситуации был разработан комплекс мер: программа рекапитализации банковской системы на 1 трлн. руб., повышение максимального размера страхуемых депозитов до 1,4 млн. руб., а также поддержка национальной валюты путем проведения операций на рынке силами Федерального Казначейства. 

В этом году мы оперативно уточнили бюджет, что вызвано необходимостью полностью учесть мероприятия антикризисного плана и сформировать условия для макроэкономической стабилизации.

Как известно из мировой практики, первый удар кризиса приходится на финансовые рынки, а затем эффект переносится на реальную экономику. Восстановление идет тем же путем. Что видим сегодня? 

Финансовые рынки стабилизировались, рубль и российские государственные ценные бумаги являются одними из самых доходных активов в этом году. Мы видим резкое замедление оттока капитала: с уровня в 77,4 млрд. долл. в 4-м квартале прошлого года он снизился до 32,6 млрд. долл. в 1-м квартале. Во 2-м квартале мы ожидаем его снижения до уровня в 15 млрд. долл., а в целом по году он вряд ли превысит 90 млрд. долл. 

Однако именно сейчас мы ощущаем сложную ситуацию в реальной экономике. Первый квартал будет самым слабым по экономическому росту – именно на него пришлась основная часть неизбежной адаптации экономической динамики. Однако уже со второго полугодия мы не исключаем возможности возобновления роста.

Еще не решен вопрос с высокой инфляцией. Текущие 16,9% в годовом выражении в основном вызваны разовыми факторами: эффектом от снижения реального эффективного курса рубля и торговых ограничений, которые вместе дали более 11 п.п. Главный риск – не дать перейти инфляции из разовой в постоянную. 

Такой переход происходит, когда вслед за всплеском цен начинается индексация бюджетных расходов, зарплат и так далее. Ключевая роль в снижении инфляции сегодня принадлежит именно бюджетной политике. Какие решения здесь были приняты? Ограничение темпов роста бюджетных расходов, их снижение на 5% в реальном выражении, неиндексация заработных плат, оптимизация государственного аппарата.

Такой подход уже дает положительные результаты. Годовой прирост ИПЦ практически остановился, месячные темпы устойчиво снижаются. Более низкая инфляция означает более низкие процентные ставки в экономике. По итогам года ожидаем снижения инфляции до отметки в 11%. Постепенно все больше и больше экономистов начинает присоединяться к нашим оценкам.

Необходимо отметить, что замедление экономического роста – это не события только последнего года, проблемы здесь проявились гораздо раньше. Уже по итогам 2013 года темпы экономического роста замедлились до 1,3%. Почему замедлился рост? Ключевая причина – это накопленные структурные дисбалансы. 

(1) Рост доли конечного, текущего потребления в экономике, в том числе государственных расходов в ВВП. С 66,7% в 2008 году до 72,6% ВВП в 2014 году. Увеличение конечного потребления уменьшило долю инвестиций.

(2) Рост доли заработных плат с 47,4% ВВП в 2008 году до 52,0% ВВП в 2014 году. Рост зарплат быстрее производительности труда съел прибыль предприятий.

(3) Ухудшилась структура бюджета: ненефтегазовый дефицит вырос до 11,5% ВВП в 2015 году (с 6,5% ВВП в 2008 году), структура расходов бюджетной системы перекосилась в сторону зарплат, социальных и военных расходов.

(4) В экономике резко выросла доля государственного сектора и сегмента государственных компаний, чья эффективность оставляет желать лучшего.

Что нужно, чтобы перезапустить экономический рост? Ответ однозначен – частные инвестиции. Ни одна экономика не развивается быстро, если проедает столько производимого дохода. Все быстрорастущие экономики много сберегают и инвестируют. В структуре внутреннего спроса Сингапура валовое накопление составляет 38,1%, в Китае – 49,3%, в южной Корее – 29%, в Индонезии – 33,6%, в Индии – 30,0%. А текущее потребление государства в этих странах составляет всего от 9 до 14% ВВП.

У нас не получится инвестировать как сегодня порядка 19-20% ВВП и при этом расти на 3-4%. Это невозможно. В структуре внутреннего спроса инвестиции должны составлять порядка 30%. Ни одна страна, которая резко наращивала текущее потребление и государственные расходы не обеспечила устойчивый долгосрочный рост.

Должен расти не только количественный объем инвестиций, но и улучшаться их качественные показатели. Вопрос эффективности инвестиций – ключевой. К сожалению, сейчас есть большие вопросы к качеству инвестиций в государственном секторе: компаниях с государственным участием и в бюджетной системе. Особенно это было видно, когда мы стали разбираться с инвестиционными расходами в ходе поправок в бюджет 2015 года, или когда анализируем взносы в уставные капиталы, например в Русгидро. 

Что нужно чтобы росли инвестиции? Благоприятный, то есть стимулирующий,  инвестиционный климат и источники ресурсов. Больше средств должно оставаться у частного бизнеса: бюджет не должен вытеснять частную экономику ни в части расходов, ни в части конкуренции за ресурс на финансовых рынках.

Какова роль Министерства финансов в обеспечении экономического роста в необходимых структурных сдвигах в российской экономике?

• В части финансовых рынков – обеспечение эффективно работающей системы финансового посредничества и условий для роста доли сбережений в экономике. В условиях санкций именно внутренний инвестор является единственным источником финансового ресурса. Здесь ключевыми являются вопросы дальнейшего развития накопительной части пенсионной системы, системы накопительного страхования жизни, развития системы страхования в целом. Ключевой вопрос – восстановление в полном объеме с 2016 года прав застрахованных лиц на формирование накопительной пенсий в соответствии с их выбором. Система прошла все необходимое реформирование и проверку, запущен механизм государственного гарантирования накоплений – в этом году фонды получили накопления прошлых лет, все готово к ее перезапуску в следующем году. Окончательное решение должно быть принято на совещании в Правительстве.

• Долговая политика будет способствовать развитию внутреннего финансового рынка. Здесь планируется выпуск новых типов финансовых инструментов – помимо уже активно размещаемых в этом году облигаций с плавающей процентной ставкой, во втором квартале мы предложим рынку облигации с номиналом, индексируемым на инфляцию. Де-факто мы создаем новый рынок – ожидаем, что вслед за нами такие облигации для финансирования долгосрочных инвестиционных проектов начнут выпускать и российские компании. 

• В части налоговой политики – обеспечение стабильности и предсказуемости налогового законодательства, а также принятие отдельных решений по стимулированию инвестиционной активности, в первую очередь, за пределами нефтегазового сектора. Подготовлен и будет реализовываться комплекс мероприятий по обеспечению условий для возврата и безопасного декларирования капиталов внутри России.

• Бюджет – это основной инструмент экономической политики государства. Задача Министерства на этот год – подготовка нового трехлетнего бюджета, который должен запустить необходимые структурные изменения в экономике. Нам важно сокращать текущие расходы бюджета, оставлять как можно больше ресурсов в частном секторе экономики. Бюджет не может заместить частного инвестора, а государство не может заменить частного собственника. Решение этих задач позволит вернуть бюджет к бездефицитности.  

В этом году объем доходов бюджета ожидается на 2,6 трлн. руб. ниже первоначально запланированного уровня, дефицит составит 3,7% ВВП. Уже по итогам первого квартала дефицит бюджета составил 813 млрд. руб., что на 1 трлн. руб. хуже результата прошлого года.

В базовом сценарии резервный фонд похудеет на 3,1 трлн. руб., то есть почти на 2/3. При сохранении текущих параметров курса и стоимости нефти до конца года объем резервного фонда может снизиться до 1,5 трлн. руб. Все это означает, что уже в следующем году нам необходимо резко сократить использование данного источника финансирования бюджета.

Жить по старым лекалам в новых условиях мы не можем. Во-первых, у нас недостаточно резервов. Во-вторых, для устойчивого развития экономики нам необходимо обеспечить плавную динамику номинального объема бюджетных расходов. К 2017 году мы ожидаем постепенный выход доходов федерального бюджета к уровню в 15,5 трлн. руб. при росте цены нефти до уровня в 70 долларов за баррель. Задача бездефицитности бюджета означает, что потенциал роста номинального объема расходов на ближайшие два года относительно уровня 2015 года составит не более 300 млрд. руб. 

В то же время необходимо помнить, что изменившиеся макроэкономические условия в случае сохранения законодательства неизменным приведут к росту обязательств к 2017 году – более чем на 1 трлн. руб. млрд. рублей, соответственно. Поэтому в ближайшие месяцы предстоит масштабная работа по оптимизации бюджета: нам придется урезать порядка 2 трлн. руб. от запланированного объема расходов на 2017 год. Объем сокращения расходов превысит изначальный уровень условно утвержденных расходов.

Частично уменьшить эту сумму можно, поработав с доходной частью бюджета: необходимо продолжать улучшать администрирование и способствовать сокращению теневого сектора экономики. Этому будет способствовать концентрация внимания контролирующих органов за недобросовестными налогоплательщиками. 

Однако в любом случае нам придется работать, в первую очередь, с расходной частью. Какие ключевые направления оптимизации расходов можно выделить?

(1) Сворачивание разовых антикризисных мероприятий этого года, в первую очередь, в части поддержки занятости;

(2) Оптимизация расходов и численности государственного аппарата;

(3) Продолжение формирования расходов на оборону и безопасность исходя, из первоочередных задач обороноспособности страны и реальных возможностей бюджета;

(4) Сокращение в бюджете так называемых псевдоинвестиционных расходов, а также субсидий и взносов в уставные капиталы компаний;

(5) Социальные расходы. 

Наибольшую долю в структуре расходов консолидированного бюджета занимают расходы социального характера. Помимо расходов присутствует также большой набор льгот разного характера. При этом эффективность системы социальной поддержки остается низкой: не применяется принцип нуждаемости, пенсионные выплаты перестали быть платежом, связанным с утратой трудоспособности человеком, а стали фактически играть роль социальной выплаты по достижению определенного возраста. 

Это привело к формированию системы с высокими обязательствами и низким эффектом для преодоления бедности. Необходимо модернизировать систему категориальных льгот, вводить учет нуждаемости при осуществлении мер социальной поддержки. Нужно срочно решать вопрос отмены досрочных пенсий,  повышения пенсионного возраста. Это позволит не только снизить нагрузку на бюджет, но и сгладить последствия от слабой демографии на численность экономически активного населения.

Что касается здравоохранения и образования, то здесь наблюдается низкая вовлеченность потребителей данных услуг, низкая степень мотивации к контролю качества услуг со стороны потребителей и отсутствие стимулов к рационализации их потребления. В результате мы видим не всегда эффективную работу государственных учреждений в рамках данных отраслей в расчете на рубль вложенных ресурсов.

10. Операционная эффективность.

Конечно, эффективность управления государственными финансами основана на долгосрочной сбалансированности федерального бюджета, но не менее важна операционная эффективность текущей деятельности. И здесь есть ряд вопросов, которые необходимо решить.

Так, на фоне значительного размера дебиторской задолженности на 1 января 2015 года в размере 2,6 трлн рублей, за первый квартал расходы составили 27 процентов от объема годового бюджета, увеличившись по сравнению с прошлым годом на 903 млрд. рублей. Бoльшая часть этих расходов имеет авансовую природу! По сути для осуществления этих расходов в феврале этого года мы привлекли средства Резервного фонда в сумме 500 млрд. рублей. 

Проблема в том, что вместо того, чтобы эти ресурсы работали в реальном секторе экономике, они остаются долгое время без движения  на расчетных счетах, размещаются в депозиты и в иностранную валюту. Выходом из сложившейся ситуации может стать перевод всех авансов на счета Федерального казначейства. Данный механизм уже успешно реализован при предоставлении целевых межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации. Результат: неиспользованные остатки средств на счетах региональных бюджетов сократились на  37%, а субъекты Российской Федерации стали быстрее расходовать предоставленные им целевые средства. Казначейское сопровождение также уже успешно опробируется при реализации мероприятий по строительству космодрома «Восточный». 

Региональные бюджеты находятся сейчас в непростой ситуации. Несмотря на то, что по итогам 2014 года размер дефицита консолидированного бюджета субъектов федерации снизился с 1,0 до 0,6% ВВП, ситуация остается непростой. В отличие от федерального бюджета доходная часть региональных бюджетов останется стабильной – роль нефтегазовых доходов здесь очень низкая. 

В части расходов возможность неиндексации заработных плат бюджетникам, большая гибкость региональных властей по применению принципа нуждаемости в вопросе социальных льгот и платежей – ключевые решения, которые позволят развернуть обратно те негативные изменения структуры расходов, которые произошли за последние годы. Для этого мы подготовили поправки в 122 федеральный закон.

Учитывая решение о предоставлении большей гибкости регионам в вопросе налоговых льгот МСБ, будут подготовлены изменения в методику распределения дотаций с целью исключения из расчета этого фактора.

Из-за высокой волатильности на финансовых рынках, очень остро в начале года встал вопрос рефинансирования долга даже для регионов, обладающих устойчивым финансовым положением. Здесь было принято решение подставить плечо – на цели рефинансирования коммерческой задолженности будет направлено 160 млрд. руб. бюджетных кредитов по ставке в 0,1%. 

Условия получения указанных бюджетных кредитов, были одобрены на заседании трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений. Министерством финансов Российской Федерации проведен мониторинг их выполнения. В результате в ряде субъектов Российской Федерации по предварительным данным выявлены нарушения основных обязательств. Кроме того, в 2015 году субъектами Российской Федерации не выполняются обязательства по приведению основных параметров бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствие с показателями, определенными в заключенных соглашениях, не проводится оптимизация расходов региональных бюджетов.

В этой связи предлагаем учитывать выполнение обязательств, принятых высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации при заключении указанных соглашений, при оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Также хотел бы отметить, что по итогам года Минфин существенно продвинулся в реализации принципов и механизмов открытости, прозрачности и подотчетности. По результатам проведенного Министерством самообследования по методике открытого правительства уровень открытости в 2013 году составлял 22% от максимального уровня. По предварительным расчетам за 2014 год значение уровня составит 74 %. На 2015 году мы ставим задачу обеспечения включения Министерства финансов Российской Федерации в топ-30 рейтинга федеральных органов исполнительной власти по реализации Концепции открытости и в топ-30 рейтинга по мониторингу официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти.

Начиная с текущего года в Министерстве внедряется система оценки результатов деятельности отдельных подразделений в зависимости от выполнения поставленных перед ними задач. Именно такого подхода нам не хватает и в рамках оценки эффективности выполнения государственных программ, где необходимо больше внимания уделять достижению целевых показателей, а не тому, кто и сколько денег будет тратить.

Спасибо за внимание!