Тезисы к выступлению первого заместителя Министра финансов Российской Федерации Т.Г.Нестеренко на заседании расширенной коллеги Министерства финансов Российской Федерации 15 апреля 2014 года

Уважаемые коллеги. 

Не хочу останавливаться на итогах нашей деятельности за 2013 год. Их мы очень подробно разобрали на совещаниях в департаментах Минфина и на аналогичных коллегиях подведомственных Минфину служб.

Кроме того в материалах нашей коллегии  представлена обширная информация по данному вопросу.

В то же время, формирование планов деятельности всегда строится на анализе достигнутых результатов, поэтому придется иногда к ним возвращаться.

Сегодня во всех докладах «красной нитью» проходит тема эффективности бюджетных расходов.

И это вполне ожидаемо.

В конце прошлого года Правительство утвердило программу повышения эффективности управления общественными финансами, в которой, в системном виде определило основные направления нашей работы (данная Программа является логическим продолжением предыдущей Программы).

На что хотелось бы обратить внимание.

 На то, что никаких новых рецептов, ведущих к повышению эффективности общественных финансов в новой Программе нет.

В этом и есть особенность «текущего момента» - нужно качественно исполнить то, что  мы когда-то поставили для себя в качестве задач.

1е – Госпрограммы. (самая «больная» тема).

Почему «больная»? Многого ожидали. Результат пока, мягко говоря, не впечатляет.

 Изначально госпрограммы были восприняты ведомствами как инструмент «выбивания» доп. ассигнований.

Все дискуссии вокруг денег.

И, за редким исключением, вокруг стратегических целей.  Выяснилась очень слабая (иногда пассивная роль) координатора госпрограмм.

А ведь это органы, которые вырабатывают политику в той или иной сфере… Ведомства были не в курсе, что им-то нужно не только со «своими» учреждениями разбираться, а вообще-то и с учреждениями, находящимися в других ведомствах, и даже в субъектах, и даже в частном секторе.

Практически никто не представил Программный документ регулирования отношений, направленных на достижение  целей в целом в своей отрасли. Никто не представил анализ эффективности применяемых инструментов достижения целей (например, почему субсидия на госзадание, а не субсидия потребителю услуг, почему налоговые льготы, а не субсидии и т.д.).

А ведь именно на этом этапе и определяется самый эффективный из возможных инструментов по достижению цели политики.

Именно на этом этапе и происходят самые ожесточенные споры.

У нас же зачастую трудно определить взаимоувязанность целей.

Строим высокотехнологичные центры, потом не знаем, кем заполнять  федеральные медицинские учреждения, строим детские сады, потом понимаем, что скоро демографическая волна придется на школы, инвестируем в объекты, потом думаем за счет чего содержать, платить налоги и т.д.

Как у нас в Минфине говорят: «Думали, что  Госпрограммы будут «потолком» госрасходов, а они стали фундаментом, на котором все ГРБС «закрепились» и требуют «еще».

Но мы не отчаиваемся, поскольку знаем, что более эффективного инструмента, в котором сосредоточено: описание стратегических целей и всех инструментов их достижения в мире, еще не придумано.

Просто у нас пока не создана культура проектного управления.

 Не сложилась система эффективного межведомственного взаимодействия. Любой ответственный исполнитель (или просто исполнитель) должен пройти множественные «круги» согласования, пока наконец-то создаст всеми согласованный, но уже никчемный документ.

Поэтому позиция Минфина и наша задача на предстоящий бюджетный цикл:

– развивать инструмент госпрограмм не столько для формирования бюджета (это вторично), скорее, как план по управлению соответствующей отраслью;

– добиваться большей самостоятельности ответственных исполнителей госпрограмм;

– максимально сокращать число соисполнителей, в том числе за счет изменения ведомственной принадлежности учреждений;

– научиться «декомпозировать» показатели и ресурсы госпрограмм, в которых предусматривается предоставление госуслуг до уровня тех, кто эти услуги оказывает (через госзадание  в увязке с субсидией).

На технологическом уровне эта задача будет поддерживаться работой по созданию на официальном сайте  bas.gov.ru  реестра государственных (муниципальных) заданий, размещение информации в котором станет условием для предоставления субсидий государственному (муниципальному) учреждению на его выполнение.

В 2014 году также запланировано создание:

– регистра государственных и муниципальных учреждений, органов государственной власти и органов местного самоуправления (организаций сектора государственного управления) на основесведений Единого государственного реестра юридических лиц;

– единого регистра (сводного перечня) государственных и муниципальных услуг (работ).

За основу при формировании Единого регистра государственных и муниципальных услуг будут взяты базовые перечни, разрабатываемые федеральными органами власти, ответственными за реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах деятельности.

Мы должны быть готовы к тому, что начиная с 2016 года должен произойти переход к расчету прозрачных и объективных единых нормативных затрат на оказание услуг (с учетом региональной или отраслевой специфики).

Повышение открытости в этих вопросах повысит конкуренцию среди учреждений, а, следовательно, эффективность  их деятельности, обеспечит и качество оказания услуг населению.

Формирование Единого регистра позволит упорядочить формирование перечней услуг, оказываемых на платной основе в государственных (муниципальных) учреждениях (именно этот вопрос требует скорейшего регулирования).

Кроме того, на основании Единого регистра будут установлены стандарты оказания государственных услуг, обязательные для выполнения в соответствии с предусмотренными законодательством Российской Федерации гарантиями.

Конечно, это очень сложная (кропотливая) работа.

Ни в одной Госпрограмме нет дорожных карт или планов по созданию условий необходимых для эффективного оказания госуслуг.

Нет в госпрограммах и показателей участия в оказании госуслуг негосударственных учреждений, нет показателей привлечения в отрасль частных инвестиций.

Такое отношение ведомств к реформам не придаст им необходимых темпов.

Иногда приходится слышать: «Вот вы, Минфин,  придумали этот 83-ФЗ, вы его и реализуйте»…

Конечно, мы готовы рассматривать любые предложения по структурным реформам в любых отраслях. (но, на наш взгляд, нужно остановиться в  формировании новых реформ и довести до логического конца начатое).

2. Продолжая тему определения эффективности бюджетных расходов на этапе планирования, отмечу, что в прошлом году мы включили обоснования бюджетных ассигнований в бюджетный процесс,интегрировав их с реестром расходных обязательств и со сводной бюджетной росписью.

Сейчас перед нами стоит следующий этап – выстроить в этой же системе возможность ведения росписей ГРБС, РБС и самое главное – смет получателей бюджетных средств.

Появление в Единой информационной системе планирования смет, создаст новый управленческий инструмент для ГРБС и на порядок  повысит прозрачность и обоснованность бюджетных ассигнований.

Кроме того, в текущем году мы попробуем дать ГРБС, опционно, инструмент для планирования закупок в соответствии с 44-ФЗ, в соответствии с которым, начиная с 2015 года, при формировании бюджета 2016-18 гг. этот механизм будет обязательным.          Пока же мы хотели бы попробовать эту систему на самих себе и, возможно, на подведомственных Минфину службах.

3. Следующее направление правового регулирования Минфином  это бюджетная классификация. При подготовке и исполнении бюджета в программном формате мы учли задачу по повышениюоперативности и  самостоятельности ответственных исполнителей госпрограмм и представили федеральный бюджет в парламент на уровне группы вида расходов.

В то же время мы отдаем себе отчет, что нужно развивать возможности управленческих инструментов и создания для этого решений на уровне бюджетной классификации.

Для реализации этой задачи мы рассматриваем возможность применения КОСГУ только для целей бухгалтерского учета, а не бюджетного процесса (как сейчас).

Мы высвободим три знака в 20-тизначном коде классификации и сможем создать дополнительный инструмент управления и контроля.

Изменение порядка применения КОСГУ повлечет за собой большое количество поправок в различные нормативные правовые акты Минфина России. Изменится  порядок санкционирования расходов.Если раньше контролировалось соответствие текстового назначения платежа КОСГУ, то теперь этот контроль должен будет осуществляться в рамках вида расходов.

В этой связи нам необходимо в этом году провести мониторинг нормативных правовых актов, которые содержат ссылки на КОСГУ, проработать необходимые поправки и продумать механизм санкционирования расходов федерального бюджета. (максимально в автоматическом – эл. виде).

Потребуется модернизировать все наши информационные системы для осуществления бесперебойного перехода «внешней среды» на новую бюджетную классификацию с 2016 года.

4. В части работы по систематизации информационных ресурсов относится также задача систематизации всех доходных источников бюджетов бюджетной системы, на что обращает внимание и  Счетная палата.

Мы должны создать единый консолидированный информационный ресурс, систематизирующий информацию об источниках доходов бюджетов бюджетной системы, с указанием размеров ипорядков и расчета, нормативов распределения, а также нормативной  правовой базы, являющейся основанием для их возникновения и начисления.

Указанный ресурс должен оптимизировать процедуру администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также обеспечить безусловное квитирование информации о начислении и об уплате физическими и юридическими лицами платежей за оказание государственных и муниципальных услуг, передаваемой в Государственную информационную систему о государственных  муниципальных платежах (ГИС ГМП).

Полагаем, что данное решение позволит администраторам доходов более качественно исполнять свои функции. Что также соответствует задаче повышения эффективности управления общественными финансами.

5. Следующее направление работы по повышению эффективности, на котором я хотела бы остановиться, это качественное управление финансовыми ресурсами  (денежными средствами) государства.

Пример, набивший оскомину Русгидро, которому перечислено 50 млн. руб., и который до сих пор не расходовались на цели, обозначенные при их выделении. (Примеров много – СЭЗ; 100%-е  авансирование в рамках ГОЗ, остатки на счетах бюджетных учреждений, которые на 01.01.2014 года составили 168 млрд. руб.; остатки целевых средств на счетах бюджетов субъектов 200,3 млрд. руб. (а в течение года не снижались меньше 300 млрд.  руб. и т.д.).

Эффективный финансовый менеджер не станет платить раньше, если это можно сделать в момент потребности.

В рамках создания таких инструментов министром поставлена задача –  создать решение, позволяющее переводить средства федерального бюджета юрлицам только в тот момент, когда они емунужны для исполнения обязательств перед контрагентом.

Такой механизм уже внедряется при предоставлении субсидий субъектам Российской Федерации.

Мы и дальше будем настойчиво внедрять этот принцип. А устойчивость счетов бюджетов будет подкрепляться  бюджетными кредитами на пополнение остатков субъектов ЕКС.

Они позволяют обеспечить дополнительную устойчивость и сбалансированность их бюджетов.

Сегодня бюджетные кредиты получили уже 18 субъектов Российской Федерации на сумму 52,3 млрд. руб.

В этом году необходимо наработать практику предоставления бюджетных кредитов и в дальнейшем усовершенствовать этот инструмент.

Необходимо анализировать  кассовые планы заемщиков (субъектов Российской Федерации), выдавая им кредиты действительно под потребность, а не просто в 1/12 доходов их бюджетов.

В перспективе нужно сделать линейку кредитования более гибкой, рассмотрев возможность  предоставления нескольких займов в сумме совокупной задолженности, не превышающей 1/12 размера доходов.

Знаю, что данный вопрос не вызывает восторга у субъектов Российской Федерации.

Но таким подходом мы не только повышаем ликвидность своего счета (что может быть очень востребовано в ближайшее время), но мы еще пытаемся стимулировать своевременность расходованияпредоставленных из бюджета средств (представляйте платежки и они будут исполнены незамедлительно).

(Здесь, я, наверное, должна еще и оговориться, сказав, что стратегической целью Минфина является переход на блочные субсидии с повышением самостоятельности субъектов по достижениюцели, а не использованию ресурсов).

Пока практически все ФОИВ сопротивляются отдавать свой контроль за субсидиями и не видят других действенных инструментов влияния на достижение целей политики.

В этих условиях перечисление субсидий под потребность остается актуальным.

Остается не совсем ясным, почему субъектами не расходуются вовремя соответствующие  ресурсы?

В текущем году Правительством установлен срок распределения субсидий субъектам до 1 апреля текущего года.

Что мы видим? По состоянию на 1 апреля не утверждено 16 актов (Минспорт – 5 актов, Минсельхоз – 5 актов, Минприроды – 2 акта, и по одному – Минэнерго и Госстрой).

(Даже по состоянию на 14 апреля еще 11 актов не принято).

Общая сумма бюджетных ассигнований. Заблокированных по этой причине составляет   32,7 млрд. рублей.         

Вообще в текущем году для ГРБС по нескольким направлениям были установлены предельные сроки для реализации своих  бюджетных полномочий.

Так ЛБО по контрактуемым расходам должны были быть доведены подведомственным получателям, в отношении бюджетных ассигнований 2014 года, не позднее 1 февраля, а 2015 и 2016 года – не позднее 1 апреля 2014 года.

А что мы имеем?

На 1 февраля контрактуемые ЛБО доведены до  подведомственных получателей в размере равном 74,8% от общего объема.

(Хуже всех – менее 20 процентов – Минсельхоз, Роспечать, ФМБА, Росавиация, Совет Федерации, УД Президента, Минрегион, Росморречфлот, Минобрнауки России).

Соответственно на 2015  и 2016 годы этот показатель еще хуже (всего 63,3 и 62,7%), в том числе на 2015 год – 18 ведомств вообще ничего не довели, а на 2016 год таких ведомств – 20.

При этом важно отметить, что решением Правительства в текущем году установлен запрет на заключение госконтрактов после 1 декабря 2014 года, если  для его исполнения необходимо время более 1 месяца. И это опять инструмент,  понуждающий всех участников более качественно исполнять свои полномочия.

Вообще необходимо отметить, что  качество финансового менеджмента ГРБС оставляет желать лучшего. По итогам 2013 года средняя итоговая оценка составила 62,3 балла по 100-балльной системе (такая троечка с маленьким плюсом).

Наилучшие оценки качества финансового менеджмента имеют Минпромторг – 92,2, ФМС – 91,3, ФТС – 85,7, Казначейство – 85,1 Минрегион – 81,4 балла.

Самый низкий рейтинг имеют: Росмолодежь – 35,9, Росжелдор – 42,2,  Минсельхоз – 42,4 балла.

Следует отметить, что из года в год отстающими являются одни и те же министерства и ведомства, равно, как одни и те же всегда находятся в первой десятке.

Мои коллеги по Минфину знают, что я занимаю позицию, согласно которой есть  мера ответственности и Минфина за организацию работы участников бюджетного процесса.

В Бюджетном кодексе прямо написано «Минфин организует составление и исполнение соответствующих бюджетов».

Поэтому у нас вызревает предложение включать достигнутые индексы финансового менеджмента ведомств в KPI соответствующих департаментов Минфина.

В конце концов, это наша общая ответственность.

Уверена, что и на уровне субъектов такой подход будет способствовать улучшению качества бюджетного процесса.

6. Несколько слов о таком важном инструменте реализации политики, направленной на эффективность общественных финансов, как открытость и прозрачность.

 Основной задачей 2014 года является переход на промышленную версию портала бюджетной системы.

В 2014 году должно быть обеспечено:

нормативное регулирование порядка ведения портала бюджетной системы и размещения информации на портале бюджетной системы;

возможность публикации на портале бюджетной системы информации всеми субъектами Российской Федерации, а с 2016 года – всеми муниципальными образованиями Российской Федерации;

расширен перечень показателей, публикуемых субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

сокращены сроки актуализации информации на портале бюджетной системы;

По итогам формирования нормативно-правовой базы, а мы планируем, что это будет с 1 января 2015 года, все публично-правовые образования должны будут самостоятельно размещать информацию о своих бюджетах на едином портале бюджетной системы Российской Федерации.

Для обеспечения данной возможности субъектам необходимо провести соответствующие подготовительные работы по формированию регламента публикации данных, определению ответственных лиц, правил подготовки информации, обеспечивающих ее достоверность и актуальность.

Со второй половины текущего года нами совместно с Федеральным казначейством запланировано проведение ежемесячных совещаний со всеми субъектами Российской Федерации в режиме видеоконференций по мониторингу хода указанных работ, а также обмена наилучшим опытом.

Уже сегодня в рамках реализации федерального закона о федеральном бюджете на портале бюджетной системы размещается реестр  соглашений (договоров) о предоставлении субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров (работ, услуг).

В настоящее время данный реестр охватывает только субсидии, предоставляемые из федерального бюджета.

При этом каждое  публично-правовое образование может вести подобный реестр по собственной инициативе, а также обеспечивать его публикацию.

С 2015 года мы предоставим также подобный сервис на едином портале бюджетной системы Российской Федерации.

В последующем по итогам апробации предусматривается создание единого реестра для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с регламентацией вопросов его ведения в Бюджетном кодексе.

Мы планируем, что единый портал бюджетной системы в ближайшем будущем будет не только витриной представления бюджетных данных, но и площадкой для совершения юридически значимыхдействий, в том числе заключения соглашений о предоставлении субсидий, участников бюджетного процесса с юридическими лицами и публично-правовыми образованиями, получающими средства из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. (это существенно сократит транзакционные издержки всех участников данного процесса).

7. Создание новой версии Бюджетного кодекса – это также задача текущего года, к решению которой я призываю все финансовое сообщество.

Уважаемые коллеги!

Я остановилась на основных задачах Минфина и финансовой системы в целом по обеспечению эффективного управления общественными финансами (не осталось времени сказать о модернизации бюджетного контроля, кассовом обслуживании внебюджетных фондов, планах по систематизации и кодированию информации и т.д.).

Знаю, что в каждом регионе России есть такие планы.

Верю, что совместными усилиями бюджетная система нашей страны будет устойчивой, сбалансированной и эффективной.

Спасибо.