Аналитический доклад о результатах Российской Федерации в обзоре открытости бюджета, проводимом Международным бюджетным партнерством

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ДОКЛАД О РЕЗУЛЬТАТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЗОРЕ ОТКРЫТОСТИ БЮДЖЕТА, ПРОВОДИМОМ МЕЖДУНАРОДНЫМ БЮДЖЕТНЫМ ПАРТНЕРСТВОМ
2022

Международным бюджетным партнерством один раз в два года проводится «Обзор открытости бюджета».

Обзор открытости бюджета – это основанный на фактических результатах исследовательский инструмент, который использует определенные и утвержденные международным экспертным сообществом критерии для оценки доступа общественности к информации о бюджете центрального (федерального) правительства; формальные возможности участия общественности в национальном бюджетном процессе; и роль институтов бюджетного надзора, таких как законодательные органы и национальные аудиторские службы, в бюджетном процессе.

Исследование основывается на результатах анкеты из 228 вопросов, заполняемой в каждой стране независимым экспертом по бюджету. Также проект опросника каждой страны рассматривается анонимным независимым экспертом, а в России - еще и представителями Министерства финансов Российской Федерации.

Анализ проводится по следующим трем индексам:

• Индекс открытости бюджета;
• Индекс участия общественности;
• Индекс надзора за бюджетом.

В соответствии с информацией Международного бюджетного партнерства, Обзор открытости бюджета (далее также – Обзор) является единственным в мире независимым, сравнительным и основанным на фактах исследовательским инструментом для измерения важнейших аспектов управления и подотчетности.

При этом в целях обеспечения максимальной объективности указанного рода обзоры должны основываться на принципах беспристрастности оценки исключительно бюджетных, фискальных инструментов и независимости от любых политических и политизированных воздействий, а также не должны быть использованы в целях оказания такого рода воздействий на другие страны мира и людей.

Исходя из этого, Российской Федерацией Обзор открытости бюджета рассматривается исключительно в качестве аналитического инструмента, характеризующего общепризнанные и широко применяемые на международном пространстве способы, и механизмы повышения открытости бюджетного процесса, а также вовлечения институтов гражданского сообщества.

Министерством финансов Российской Федерации (далее – Минфин России) в рамках работы по анализу результатов Обзора открытости бюджета рассматриваются как результаты Российской Федерации, так и результаты других стран в целях выявления передовых инструментов открытости, а также новаций, которые могут быть интегрированы в бюджетный процесс Российской Федерации.

По сравнению с большинством других стран, Россия на протяжении многих лет показывает высокие результаты, продолжая входить в группу стран, обеспечивающих достаточный уровень открытости бюджета в соответствии с международной классификацией.

По итогам проведенного Обзора 2021 года ни одна из 120 оцененных стран не смогла обеспечить высокий уровень достижения одновременно трех оцениваемых индексов (Индекс открытости бюджета, Индекс участия общественности, Индекс надзора за бюджетом).

Среднее мировое значение Индекса открытости бюджета по итогам проведенной оценки 2021 года составило 45 из 100 баллов (средняя оценка 2019 года – 45 баллов).

Среднее мировое значение Индекса общественного участия по итогам проведенной оценки 2021 года составило 14 из 100 баллов (средняя оценка 2019 года – 14 баллов).

Среднее мировое значение Индекса надзора за бюджетом по итогам проведенной оценки 2021 года составило 52 из 100 баллов.

При этом в Обзоре 2019 года принимало участие 117 стран мира, когда в Обзоре 2021 года число стран увеличилось до 120.

Учитывая изложенное, а также отсутствие изменений в методологии проведения Обзора, можно сделать вывод о том, что за последние 4 года среднемировой уровень открытости бюджетов не изменился.

Кроме того, Обзор имеет также ряд недостатков, выявленных по итогу многолетней работы Минфина России в части обеспеченности открытости бюджета Российской Федерации:

1) Оценка открытости и доступности инструментов государственной власти только на национальном уровне.

Методология проведения Обзора базируется на принципе оценки принимаемых мер и доступности информации исключительно на национальном уровне. В рамках оценки Российской Федерации анализируются меры, предпринимаемые органами исполнительной и законодательной власти федерального уровня.

При этом, учитывая специфику российского законодательства, на региональном и местном уровнях сосредоточено больше вопросов, открытость информации о которых носит больший практический характер для всех заинтересованных граждан.

Именно на региональном и местном уровнях сосредоточены вопросы, наиболее явным образом влияющие на повседневную жизнь граждан, и направленные на решение актуальных и острых проблем населения.

Минфином России на протяжении многих лет ведется работа по повышению открытости бюджетных данных субъектов Российской Федерации.

Начиная с 2018 года во всех 85 субъектах Российской Федерации публикуются брошюры в формате «Бюджет для граждан» к проектам законов о бюджете, к законам о бюджете, а также к законам об исполнении бюджетов и внесении изменений к указанным документам.

Кроме того, в 75 субъектах Российской Федерации реализуются инструменты участия граждан в бюджетном процессе в форме проектов инициативного бюджетирования.

Наряду с этим, в соответствии с нормами федерального законодательства на территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований проходят публичные слушания и/или общественные обсуждения к проектам соответствующих бюджетов.

Уровень открытости бюджетных данных, а также степень вовлеченности населения в большинстве регионов России превосходят аналогичные национальные показатели.

Учитывая изложенное, в соответствии с методологией проведения Обзора Международного бюджетного партнерства указанные меры по обеспечению открытости и вовлечению представителей гражданского сообщества в бюджетный процесс на региональном и местном уровнях не влияют на степень открытости бюджетного процесса Российской Федерации, что не позволяет объективно оценить степень доступности бюджетной информации и инструментов участия для граждан в целом по стране.

2) Отсутствие гибкости Методологии проведения Обзора открытости бюджета Международного бюджетного партнерства.

Уже более 5 лет Международным бюджетным партнерством не вносились изменения в подходы к проведению оценки предпринимаемых мер открытости, а также непосредственно в методологию Обзора.

Такой подход может быть обусловлен необходимостью сохранения возможности сопоставимости по временным рядам данных всех стран-участников Обзора. При этом, такой подход не позволяет объективно оценивать новые способы обеспечения открытости бюджетов для граждан, что в свою очередь может помешать дальнейшему их развитию.

За последние годы существенно изменились подходы по распространению информации для граждан, в том числе и бюджетной. Для повышения уровня адресности, а также обеспечения более широкого распространения информации, все актуальные данные о бюджете и бюджетном процессе Российской Федерации распространяются с применением современных форм визуализации и современных каналов коммуникации органов власти различных уровней с населением.

Начиная с 2013 года в соответствии со статьей 241.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в целях обеспечения доступа к информации о бюджетной системе Российской Федерации и об организации бюджетного процесса в Российской Федерации, а также к информации об осуществлении публично-правовыми образованиями бюджетных полномочий и их участии в отношениях, регулируемых бюджетным законодательством Российской Федерации, разработан и функционирует Единый портал бюджетной системы Российской Федерации (далее – Единый портал).

В рамках Единого портала раскрывается массивный объем бюджетных данных в понятной и доступной для граждан форме, в том числе в части информации о федеральном законе (проекте федерального закона) о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, текущей, о полугодовой и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета и т.д.

Кроме того, в рамках Единого портала раскрывается и иная информация, которая подлежит оценке в рамках Обзора открытости бюджета Международного бюджетного партнерства.

При этом, если требуемая в соответствии с международно-признанными стандартами открытости информация доступна для граждан и размещена, в том числе на Едином портале, но не включена в состав определенных Методологией обзора восьми ключевых документов, то такая информация не оценивается экспертами Международного бюджетного партнерства.

Дополнительно, Минфином России на протяжении последних лет ведется комплексная работа по раскрытию и распространению актуальной для граждан бюджетной информации в понятном виде на официальных страницах в социальных сетях, а также посредством сервисов по мгновенному обмену сообщениями.

По мнению Минфина России, в рамках реализации мер по обеспечению открытости бюджетов важно развивать подходы к распространению информации в соответствии с принципами человекоцентричности.

Отсутствие гибкости и совершенствования методологии Обзора не позволяет в полной мере оценить объективный уровень открытости бюджетов стран-участников.

3) Отсутствие объективности в подходах формулирования выводов в рамках Обзора открытости бюджетов.

Как отмечалось ранее, Обзор открытости направлен на оценку и анализ применяемых инструментов и подходов раскрытия бюджетной информации и обеспечения возможностей представителям гражданского сообщества принимать участие в бюджетном процессе.

На основании результатов Обзора открытости бюджетов 2021 было выявлено, что Международным бюджетным партнерством сформулированы выводы относительно геополитической обстановки в мире. Указанные выводы не относятся к анализу предпринимаемых мер по обеспечению открытости бюджетов, а также придают оценочный характер суждениям Международного бюджетного партнерства.

Такой подход противоречит принципам объективности и беспристрастности проведения оценки, а также принципу независимости Международного бюджетного партнерства, что в свою очередь может ввести в заблуждение представителей стран-участников Обзора открытости бюджета.

Учитывая изложенное, а также указанные недостатки подходов проведения Обзора открытости бюджета, Минфином России будет продолжена аналитическая работа в части самостоятельного проведения обзора международного опыта применения передовых инструментов открытости бюджетов, а также будут разработаны предложения по их интеграции в бюджетный процесс, в том числе с последующей разработкой проекта Отраслевого стандарта открытости представления бюджетной информации в понятном формате для граждан в разрезе ключевых бюджетных документов Российской Федерации.

При этом будет продолжена практика участия представителей Минфина России в рассмотрении и заполнении ответов на вопросы анкеты Обзора открытости бюджетов совместно с представителями Международного бюджетного партнерства при предоставлении соответствующего доступа для Российской Федерации.

АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТОВ ИНДЕКСА ОТКРЫТОСТИ БЮДЖЕТА

Индекс открытости бюджета оценивает возможность доступа общественности к бюджетной информации, исходя из наличия, своевременности и полноты по восьми ключевым бюджетным документам.

Индекс рассчитывается по шкале от 0 до 100 баллов, основываясь на среднем количестве ответов на 109 вопросов анкеты, которые оценивают общедоступность бюджетной информации, и является простым средним арифметическим из 109 вопросов. Показатель прозрачности выше 61 балла указывает на то, что страна, публикует существенный объем информации о бюджете и бюджетной политике для населения.

В рамках проводимой оценки Индекса открытости бюджета анализируются следующие бюджетные документы:

- предварительное бюджетное предложение исполнительной власти (включает в себя основные прогнозные и стратегические документы);

- проект закона о федеральном бюджете и материалы к нему;

- утвержденный закон о федеральном бюджете;

- федеральный бюджет в формате «Бюджет для граждан»;

- отчеты об исполнении федерального бюджета (текущие, полугодовой и годовой);

- аудиторский отчет.

По результатам исследования Индекса открытости бюджета Российская Федерация в 2019 и 2021 году набрала 74 из 100 баллов и 73 из 100 баллов соответственно.

По сравнению с результатами оценки 2019 года, в 2021 году повысилось качество представления бюджетной информации, в частности:

• В федеральном законе о федеральном бюджете на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов отражена общая сумма непогашенной задолженности по государственному долгу, степень полноты данных соответствует основной необходимой информации в соответствии с методологией Международного бюджетного партнерства.
• В проекте закона о федеральном бюджете на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов представлена исчерпывающая информация для проведения макроэкономического прогноза, в том числе для оценки влияния макроэкономических показателей на бюджетные показатели.

Не изменились результаты Российской Федерации за 2019 и 2021 годы по вопросам, связанным с информацией о расходной части федерального бюджета, представленной в проектах федеральных законов о федеральном бюджете.

Так, например, в проекте федерального закона о федеральном бюджете представлено менее 2/3 от совокупного объема расходов федерального бюджета по программной классификации расходов. В целях получения более высоких оценок в соответствии с методологией Обзора также рекомендуется предоставлять информацию в части планируемых объемов расходов федерального бюджета по программной классификации расходов на период более 3 лет.

В приложении к проекту федерального закона о федеральном бюджете на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов представлена информация о расходах федерального бюджета за предыдущие годы только в разрезе функциональной классификации расходов. При этом информация в разрезе экономической и административной классификаций расходов за предыдущие годы представлена на Едином портале бюджетной системы. В соответствии с методологией Обзора такая информация не учитывается в целях ее оценки, так как она не вошла в пакет документов, предоставляемых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов.

В рамках полугодового отчета об исполнении федерального бюджета не осуществляется корректировка макроэкономических показателей, показателей доходов федерального бюджета, а также показателей государственного долга, планируемых на вторую половину финансового года.

Помимо этого, в годовом отчете об исполнении федерального бюджета описаны основные причины отклонения фактических показателей федерального бюджета от плановых, но не отражено описание всех причин по каждому из показателей, установленных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Причиной, оказавшей негативное влияние на динамику результатов Российской Федерации в оценке Индекса открытости бюджета, стало изменение срока публикации Основных направлений бюджетной, налоговой, таможенно-тарифной политики на 2021 год и плановый период 2022-2023 годов (опубликованы одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов). Изменение связано с неопределенной эпидемиологической обстановкой и распространением коронавирусной инфекции, что в соответствии с методологией Обзора повлекло за собой понижение оценок (до 0 баллов) по всем вопросам, связанным с оценкой указанного документа по следующим направлениям:

• макроэкономический прогноз;
• оценка прогноза доходов федерального бюджета;
• оценка прогноза расходов федерального бюджета.

При условии более ранней публикации информации об Основных направлениях бюджетной, налоговой, таможенно-тарифной политики на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов, результат Индекса открытости Российской Федерации составил бы 77/100 баллов, обеспечив 9 место в рейтинге всех стран-участников.

Предпринятые меры по раскрытию в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов более полной информации в части государственного долга Российской Федерации, а также расширение перечня показателей макроэкономического прогноза (и их описания) позволили нивелировать падение оценки Индекса открытости бюджета Российской Федерации (2019 год – 74 балла, 2021 год – 73 балла).

Таблица 1. Динамика основных характеристик степени открытости бюджета Российской Федерации в соответствии с методологией Обзора

Без изменений	Механизмы участия граждан применяются только на местном и региональном уровнях
	Проект федерального закона о федеральном бюджете составлен в программном формате, однако не все расходы раскрыты, бюджетная документация  содержит информацию по госпрограммам, на которые приходится менее 2/3 совокупного объема расходов федерального бюджета
	В проекте федерального закона о федеральном бюджете не представлена информация о расходах федерального бюджета за предыдущие годы по трем классификациям расходов бюджета.
	В проекте федерального закона о федеральном бюджете отсутствует оценка просроченной задолженности. (в соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации органы исполнительной власти Российской Федерации не могут планировать бюджет с просроченной задолженностью, то есть оценка данного вопроса не применима к особенностям российского законодательства)
	В балансе федерального бюджета не в полной мере отражена информация о финансовых и нефинансовых активах органов власти Российской Федерации
	Полугодовой отчет об исполнении бюджета не предусматривает корректировку оценок макроэкономического прогноза, доходов, расходов, государственного долга и заимствований на второе полугодие финансового года
Лучше (в 2021 по сравнению с 2019)	Проект федерального закона о федеральном бюджете содержит информацию об общей сумме непогашенной задолженности, макроэкономическом прогнозе, макроэкономических показателях
	В проекте федерального закона о федеральном бюджете представлена основная информация о государственном долге
Хуже (в 2021 по сравнению с 2019)	Основные направления бюджетной, налоговой, таможенно-тарифной политики на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов были внесены в законодательный орган одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов, то есть не были опубликованы заранее

АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТОВ ИНДЕКСА УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ

Индекс участия общественности характеризует степень вовлеченности граждан в бюджетный процесс на национальном уровне в целях повышения осведомленности жителей страны о ходе реализации проводимой бюджетной политики.

Каждая страна оценивается по шкале от 0 до 100 баллов по 18 вопросам анкеты, не используемых для подсчета Индекса открытости бюджета. 

По результатам исследования Индекса участия общественности в 2019 и 2021 году Российская Федерация набрала 22 из 100 баллов и 28 из 100 баллов соответственно.

Невысокий уровень участия общественности – особенность практически всех стран-участников Обзора открытости бюджета (максимальное значение данного Индекса в мире – 59 из 100 баллов).

Основной причиной полученного количества баллов по данному разделу являются особенности законодательства Российской Федерации, которое предусматривает закрепление определенного перечня непосредственных участников бюджетного процесса Российской Федерации.

При этом в соответствии с нормами Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» гражданам предложены возможности осуществления общественного контроля в составе Общественной палаты Российской Федерации, а также общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. В соответствии с позицией Международного бюджетного партнерства отнесение общественного совета к органам общественного контроля является спорным моментом и в некоторых случаях считается, что это квазиучастие граждан.

Кроме того, методологией Обзора предусмотрена оценка участия общественности исключительно на национальном уровне, ввиду чего практики инициативного бюджетирования, законодательно закрепленные на федеральном уровне для их реализации в целях решения вопросов местного значения, не учитываются Международным бюджетным партнерством.

Таблица 2. Динамика основных характеристик результатов Индекса участия общественности Российской Федерации в соответствии с методологией Обзора

Без изменений	Взаимодействие органов исполнительной власти с гражданами осуществляется через деятельность общественных советов, которые согласно методологии Обзора не являются способом участия граждан в бюджетном процессе
	Граждане могут внести  свой вклад в мониторинг исполнения бюджета с помощью «окон обратной связи» на веб-сайтах министерств и ведомств, однако это не является официальным  механизмом взаимодействия граждан и органов власти
	Взаимодействие исполнительной власти с гражданами (через Общественную палату РФ) по вопросам исполнения федерального бюджета заключается только в обсуждении социальной политики и государственных услуг
	Не предпринимаются конкретные меры по включению наиболее уязвимых слоев населения в процесс мониторинга исполнения федерального бюджета
	Публичные слушания проводятся только на местном уровне и региональном уровне
	Исполнительная власть не предоставляет информацию о том, как предложения граждан использовались при составлении проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Лучше (в 2021 по сравнению с 2019)	Органы исполнительной власти заранее доводят до граждан информацию о возможном участии в составлении проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, но информация не является исчерпывающей

АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТОВ ИНДЕКСА НАДЗОРА ЗА БЮДЖЕТОМ

Индекс отражает уровень качества осуществляемой органами аудита деятельности. Важность индекса обусловлена необходимостью осуществления внутреннего и внешнего контроля за бюджетным процессом.

Индекс надзора за бюджетом оценивает роль законодательного органа власти и высшего органа аудита в бюджетном процессе, а также насколько они способны обеспечить эффективный уровень надзора.

Каждая страна оценивается по шкале от 0 до 100 баллов по 18 вопросам анкеты, не используемых для подсчета Индекса открытости бюджета. 

Кроме того, в рамках исследования Международным бюджетным партнерством собирается дополнительная информация о роли независимых финансовых учреждений (НФУ) – независимых, общественных учреждений, обычно прикрепленных к органам исполнительной или законодательной власти, которые осуществляют налогово-бюджетные прогнозы и оценивают расходы на проведение политики.

По результатам исследования Индекса надзора за бюджетом Российская Федерация набрала в 2019 и 2021 году 85 из 100 баллов и 78 из 100 баллов соответственно.

Как было отмечено ранее, распространение коронавирусной инфекции негативно отразилась и на результатах Индекса надзора за бюджетом Российской Федерации.

Аналогично ситуации по Индексу открытости бюджета, Основные направления бюджетной, налоговой, таможенно-тарифной политики на 2021 год и плановый период 2022-2023 годов были рассмотрены Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам позже определенных методологией Обзора сроков. Кроме того, федеральный закон о федеральном бюджете на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов был утвержден менее чем за месяц до начала финансового года.

При условии более раннего внесения Основных направлений бюджетной, налоговой, таможенно-тарифной политики на 2021 год и плановый период 2022-2023 годов итоговый результат Российской Федерации по Индексу надзора за бюджетом составил бы 83 из 100 баллов.

Таблица 3. Динамика основных характеристик результатов Индекса надзора за бюджетом Российской Федерации в соответствии с методологией Обзора

Без изменений	Законодательные органы имеют право вносить поправки в проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, однако их полномочия ограничены
	Комитеты Государственной Думы имели в своем распоряжении месяц на рассмотрение проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, но отчеты и рекомендации были опубликованы до принятия федерального закона о федеральном бюджете
	Комитеты Государственной Думы не рассматривали промежуточные отчеты об исполнении федерального бюджета
	Качество проведения контрольных мероприятий Счетной палаты РФ проверяются внутренним подразделением Счетной палаты РФ, а не независимым агентством
Хуже (в 2021 по сравнению с 2019)	Основные направления бюджетной, налоговой, таможенно-тарифной политики были рассмотрены на заседании Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам  19 октября 2020 года, то есть позже, чем внесен в законодательный орган  проект закона о федеральном бюджете на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов (30 сентября 2020 года).
	Законодательный орган утвердил федеральный закон о федеральном бюджете на 2021 год и плановый период 2022-2023 годов менее чем за месяц до начала финансового года